TRABALHO INFANTIL. EXAMINANDO O PROBLEMA, AVALIANDO ESTRATÉGIAS DE ERRADICAÇÃO

 

 

Caio Siveira

Carlos Amaral

Débora Campineiro

 

 

Napp - Núcleo de Assessoria Planejamento e Pesquisa.

UNICEF - Fundo das Nações Unidas para a Infância.

Novembro 2000.

ÍNDICE

 

Apresentação

1.  Trabalho infantil no Brasil: uma visão geral

     1.1.  Dimensão, características e tendências

     1.2.  Fatores condicionantes

2. Iniciativas e eixos estratégicos de prevenção e erradicação do trabalho infantil

     2.1.  A multiplicação de iniciativas e seus principais eixos de ação

     2.2. O Fórum Nacional de Prevenção e Erradicação do Trabalho Infantil

     2.3. O PETI - Programa de Erradicação do Trabalho Infantil

     2.4.  Observações complementares sobre as estratégias em curso

3 - Elementos para uma metodologia de avaliação

     3.1 - Observações Preliminares

     3.2 - Dimensões e Conceitos Básicos

     3.3 - Procedimentos e Variáveis

Anexo – Bibliografia sobre Trabalho Infantil

 


Apresentação

 

O presente documento expressa os resultados parciais do trabalho que vem sendo desenvolvido pelo NAPP em cooperação com o UNICEF em torno da temática prevenção e erradicação do trabalho infantil no Brasil.

 

A realização desse trabalho envolveu, entre outras atividades, o exame de estatísticas sobre o trabalho de crianças e adolescentes, a coleta, registro e análise de informações sobre as ações de erradicação do trabalho infantil de todo o país e a elaboração de instrumentos metodológicos para a avaliação de políticas e programas. Como outros produtos desse trabalho, estão sendo elaboradas bases de dados sobre as ações de erradicação do trabalho infantil e sobre a bibliografia acerca do tema, que serão disponibilizadas para consulta pública através da Internet.

 

O presente documento está estruturado em três partes.

 

A primeira parte traz informações e análises sobre a dimensão, as características, as tendências evolutivas e os fatores condicionantes do trabalho infantil no Brasil.

A segunda apresenta uma visão geral acerca das ações governamentais e da sociedade civil em favor da erradicação do trabalho infantil, destacando os eixos estratégicos que vêm norteando essas ações e as iniciativas de caráter mais abrangente.

 

A terceira parte contém um instrumental metodológico para a avaliação de programas e políticas de erradicação do trabalho infantil. Além da explicitação de alguns conceitos fundamentais no plano da análise de programas sociais, o texto apresenta indicações sobre as dimensões, procedimentos e variáveis, que deverão ser considerados no processo de avaliação dessas ações.

 

1.      Trabalho infantil no Brasil: uma visão geral

 

A erradicação do trabalho infantil é uma meta que, desde o início dos anos 90, vem se tornando prioridade na agenda das políticas sociais no Brasil. Tema quase desconhecido até então, ou diluído em meio às questões do "menor abandonado", dos "meninos e meninas de rua" ou em "situação de rua", a proteção das crianças e adolescentes trabalhadores entrou para a pauta do governo e da sociedade brasileira, em grande parte como um reflexo das iniciativas de instituições multilaterais dedicadas à defesa dos direitos da infância e como uma resposta às pressões exercidas pela comunidade mundial.

 

No plano internacional, a questão do trabalho infantil emergiu com vigor ao final dos anos 80, principalmente a partir do advento da Declaração Universal dos Direitos da Criança, em 1989, que consagrou a doutrina de proteção integral e de prioridade absoluta aos direitos da infância.  Porém, para além de uma questão humanitária e de defesa dos direitos da criança, o problema do trabalho infantil ganhou relevância diante do acirramento da concorrência intercapitalista, num momento em que as economias estão mais abertas e globalizadas, pelo fato de muitos países em desenvolvimento explorarem a mão-de-obra infantil com o objetivo de baratear as suas exportações.  Neste sentido, a introdução de uma Cláusula Social nas regras do comércio internacional, proibindo a utilização de mão-de-obra infantil na fabricação de produtos exportados, é uma demanda de diversos governos e de grande parte do sindicalismo internacional (Veiga, 1998).

 

No Brasil, estes elementos externos de pressão encontraram condições propícias, que favoreceram e potencializaram seus impactos.  Nos anos 80, o término do regime político autoritário e a abertura democrática possibilitaram a intensificação das demandas sociais, desencadeando um intenso movimento nacional de defesa da criança e do adolescente.  Este movimento, envolvendo uma diversidade de atores sociais, culminou na introdução do artigo 227 na Constituição de 1988, expressando os direitos da criança na perspectiva da doutrina de proteção integral e estabelecendo os deveres do Estado, da sociedade e da família para o seu cumprimento.  Porém, o maior símbolo desta trajetória reivindicatória é, sem dúvida, o advento do Estatuto da Criança e do Adolescente, em 1990, definindo direitos e diretrizes para a política de atendimento.

 

Mas, especificamente sobre a questão do trabalho infantil, o grande marco no Brasil é a implantação do Programa Internacional para a Eliminação do Trabalho Infantil (IPEC), da Organização Internacional do Trabalho, no ano de 1992.  Logo, o trabalho infantil adquiriu status de uma questão social, tornando-se objeto de esforços específicos, articulados e significativos, desempenhados através de parcerias estabelecidas entre organizações governamentais e não-governamentais, órgãos multilaterais, entidades da sociedade civil e até mesmo por instituições do setor privado.

Assim, nos últimos anos, se definiu e consolidou a vocalização da sociedade brasileira no tocante à eliminação do trabalho infantil, transformando-se esta em causa prioritária na agenda pública. Conseqüentemente, houve um redirecionamento das intervenções voltadas para a infância e a adolescência: se antes elas se centravam em programas de geração de renda e formação profissional, em meados dos anos 90, surge uma ampla gama de ações específicas para a eliminação do trabalho infantil e a proteção do trabalho do adolescente.

 

Antes de apresentar estes tipos ou modalidades de ação, é importante destacar alguns aspectos do problema do trabalho infantil no Brasil, as suas dimensões, características e os seus determinantes ou condicionantes principais, pois delinear a natureza deste fenômeno possibilita entender melhor as soluções adotadas e a diversidade de mecanismos e formas de atuação institucional nessa área.

1.1  Dimensão, características e tendências

 

Para traçar um breve perfil do trabalho de crianças e adolescentes na segunda metade da década de 90, serão utilizados os dados da Pesquisa Nacional por Amostra de Domicílios (PNAD) para os anos de 1995 a 1999.

 

De acordo com a PNAD de 1999, existiam no Brasil 2,5 milhões de crianças trabalhando na faixa etária de 10 a 14 anos e 375 mil na faixa etária de 5 a 9 anos. No caso dos adolescentes de 15 a 17 anos, o contigente total de ocupados era de 3,6 milhões de pessoas. As taxas de atividade[1] eram de 2,4% na faixa etária de 5 a 9 anos, 16,6% na faixa de 10 a 14 anos e 44,6 % na faixa de 15 a 17 anos.

 

Quadro 1

 

Número de crianças e adolescentes trabalhadores, por faixa etária e macrorregião do país (1999)

 

região

10 a 14 anos

15 a 17 anos

 

abs.

%

abs.

%

Nordeste

1.334.088

52,7

1.318.069

36,8

Sudeste

513.715

20,3

1.224.306

34,2

Sul

383.483

15,1

611.483

17,1

Norte Urbano

136.190

5,4

165.036

4,6

Centro - Oeste

154.584

6,1

257.651

7,2

Brasil

2.532.965

100,0

3.584.954

100,0

Fonte: PNAD 1999

O trabalho infantil assume na região Nordeste uma dimensão significativamente maior que nas outras regiões. Além de ser responsável por mais da metade do contingente total de crianças ocupadas na faixa de 10 a 14 anos, essa região apresenta uma taxa de atividade nessa faixa etária bastante superior à das outras regiões. Já entre os adolescentes de 15 a 17 anos observa-se uma distribuição mais equilibrada do contingente de ocupados e uma variação proporcionalmente menor das taxas de atividades por região.

 

Quadro 2

 

Taxa de atividade de crianças e adolescentes, por faixa etária e macrorregião do país (1998)*

 

Região

10 a 14 anos

15 a 17 anos

Nordeste

24,5%

46,8%

Sudeste

9,7%

42,3%

Sul

18,1%

52,6%

Norte Urbano

15,1%

37,6%

Centro - Oeste

15,7%

48,2%

Brasil

16,6%

45,4%

Fonte: PNAD 1998

 

(*) Para 1999, os resultados divulgados da PNAD não incluem as taxas de atividades por faixa etária e macrorregião.

 

Além do aspecto ligado à distribuição regional, existem outras características importantes que diferenciam o trabalho de crianças e adolescentes.

Na faixa etária de 10 a 14 anos, a maioria das crianças trabalhadores reside em áreas rurais. A incidência do trabalho infantil é comparativamente bem mais elevada nessas áreas, com a taxa de atividade chegando a superar em quatro vezes aquela verificada em áreas urbanas.

 Coerentemente com esse indicador, predominam entre as atividades laborais exercidas por crianças nessa faixa etária, as ocupações ligadas à agricultura (58%), seguidas por aquelas do setor de serviços (16,5%), comércio (12,3%) e indústria (8,6%).

 

Quando se observa o tipo de relação de trabalho, nota-se que 58,6% dos trabalhadores desta faixa etária não recebem nenhum tipo de remuneração, sugerindo que eles trabalham junto com os pais. As atividades não remuneradas ocorrem predominantemente no interior da pequena produção familiar, mas podem envolver também outras situações, como, por exemplo, o trabalho em plantations de cana de açúcar do Nordeste, quando as crianças acompanham os seus pais para ampliar as cotas de produção da família e a renda por ela auferida.  Já as crianças que exercem atividades remuneradas são absorvidas como empregados sem carteira assinada (17,8%), trabalhadores na produção/construção para o próprio consumo/uso (9,0%), empregados domésticos (7,4%) ou trabalhadores por conta própria (5,1%)[2].

Quadro 3

Número de crianças e adolescentes trabalhadores nas área urbana e rural, por faixa etária (1999)

 

área

10 a 14 anos

15 a 17 anos

 

abs.

%

abs.

%

Urbana

1.264.561

44,9

3.232.730

69,8

Rural

1.553.328

55,1

1.396.994

30,2

Brasil

2.817.889

100,0

4.629.724

100,0

 

As características do trabalho de adolescentes de 15 a 17 anos diferem em diversos pontos desse quadro. A maioria dos trabalhadores dessa faixa etária (70%) reside em áreas urbanas. Embora a taxa de atividade dos adolescentes residentes em domicílios rurais seja superior a dos que vivem em domicílios urbanos, o diferencial é bem menor do que o observado no caso de crianças de 10 a 14 anos. Quanto ao setor econômico em que estão alocados, nota-se um equilíbrio maior, pois cerca de um terço dos trabalhadores adolescentes estão ocupados na agricultura, seguida dos serviços (22,5%), indústria (18,6%) e  comércio (15,5%).

 

O percentual de trabalhadores adolescentes não remunerados é de 28%. Entre os demais predominam as ocupações de caráter informal: 34% são empregados sem carteira assinada, 16% são empregados com carteira assinada, 12% são empregados domésticos e 6% trabalham por conta própria.

 

Quadro 4

 

Taxa de atividade de crianças e adolescentes nas área urbana e rural, por faixa etária (1999)

área

10 a 14 anos

15 a 17 anos

Urbana

9,8%

39,8%

Rural

38,0%

61,5%

Brasil

16,6%

44,6%

Fonte: PNAD 1999

 

Apesar dessas diferenças, existem diversos elementos comuns à situação de crianças e adolescentes trabalhadores. Um dos mais importantes refere-se à sua situação desvantajosa do ponto de vista educacional. De acordo com dados da PNAD 1997, 17% das crianças trabalhadoras de 10 a 14 anos não freqüentavam escola, enquanto que no total da população da faixa etária esse índice era de 7%. Entre os adolescentes trabalhadores de 15 a 17 anos, o percentual dos que não freqüentavam a escola era de 38%, contra 27% no total da faixa etária.

 

Além de dificultar a freqüência à escola, o trabalho precoce também influencia negativamente o aproveitamento escolar de crianças e adolescentes. 58% das crianças de 10 a 14 anos que trabalhavam apresentavam defasagem na relação idade-série, enquanto que entre as crianças que não trabalhavam esse percentual era de 51%. Apesar de já terem ultrapassado a idade correspondente ao primeiro ciclo de escolaridade, apenas 24% dos adolescentes trabalhadores de 15 a 17 anos haviam concluído essa etapa educacional, contra 34% no caso daqueles que não trabalham. Observa-se, portanto, que, embora os problemas da defasagem escolar e de escolarização precária ultrapassem em muito o universo de crianças e adolescentes trabalhadores, eles afetam de forma mais intensa estes segmentos.

 

Os prejuízos do trabalho sobre a permanência das crianças na escola se fazem sentir gradativamente e ao longo do tempo: as trajetórias erráticas de evasão-retorno ao sistema escolar, as sucessivas reprovações, o atraso etário com relação à série cursada culminam com o abandono definitivo dos estudos.  Conseqüentemente, as crianças trabalhadoras tendem a tornar-se adultos com baixo grau de escolaridade, o que reduz as chances de alcançarem uma boa posição no mercado de trabalho e de superarem a condição de pobreza em que se encontram.

 

Um último aspecto a ser examinado relaciona-se com a evolução do trabalho infantil na segunda metade da década de 90. Para tanto, serão considerados os dados referentes ao número de crianças e adolescentes ocupados, bem como as taxas de atividade desses dois segmentos, para o período de 1995 a 1999.

Comparando-se o primeiro e último ano da série, observa-se uma redução de 23% no número de crianças trabalhadoras na faixa de 10 a 14 anos. A redução mais expressiva ocorreu entre os anos de 1995 e 1996. A queda ocorrida nesse ano corresponde à cerca de 90% da variação total. Por outro lado, a comparação entre os dados de 1996 e 1999 revela uma variação inexpressiva (apenas 2,4%), o que indica não ter havido uma alteração significativa na dimensão do trabalho de crianças de 10 a 14 anos nos últimos quatro anos da década.

 

Essa tendência é confirmada pelo exame da taxa de atividade de crianças na faixa etária de 10 a 14 anos. Esse índice apresenta uma queda significativa entre 1995 e 1996, mantendo-se praticamente inalterado a partir de então.

Quadro 5

 

Evolução do número de crianças e adolescentes trabalhadores, por faixa etária (1995 – 1999)

Ano

10 a 14 anos

15 a 17 anos

 

número

variação

número

variação

1995

3.289.262

 

4.422.176

 

1996

2.595.911

-21,3%

4.037.972

-9,5%

1997

2.557.938

-1,5%

3.920.822

-3,0%

1998

2.485.489

-2,8%

3.760.764

-4,3%

1999

2.532.965

1,9%

3.584.954

-4,9%

Fonte: PNAD (1995-1999)

 

Em resumo, os dados indicam que, no interior da segunda metade da década de 90, apenas entre os anos 1995 e 1996, ocorre um redução expressiva (em termos absolutos e relativos) do trabalho de crianças na faixa de 10 a 14 anos. Como se sabe, esse período concentra os efeitos redistributivos da era pós-Real, em virtude da queda do nível inflacionário e do aumento real do salário mínimo em 1995. Embora não existam evidências empíricas que correlacionem os dois fenômenos, é lícito supor-se que a redução do trabalho de crianças deva-se ao menos em parte ao incremento da renda das famílias mais pobres, ocorrido naquele momento. Por outro lado, a inexistência de mudanças significativas entre 1996 e 1999 indica que as ações institucionais de erradicação do trabalho infantil (que se intensificam a partir de 1996 com a criação do PETI[3], embora tenham obtido êxitos localizados, não têm conseguido alcançar uma redução na dimensão desse problema em escala nacional.

 

O número de adolescentes trabalhadores na faixa de 15 a 17 anos apresenta uma redução de 19% entre 1995 e 1999. Apesar de também nesse caso a queda mais expressiva ter sido registrada entre 1995 e 1996, a redução distribui-se de forma mais equilibrada ao longo de todo o período.

 

Considerando-se que a maioria dos trabalhadores dessa faixa etária exerce atividades remuneradas, estando portanto inserida no mercado de trabalho, seria interessante verificar até que ponto a redução no número de adolescentes trabalhadores pode ser atribuído ao aumento do desemprego ocorrido a partir de 1997. Essa questão pode ser elucidada através da comparação entre a evolução do número de adolescentes ocupados e a taxa de atividade (que capta, além dos ocupados, também os desempregados).

 

Para o período de 1996 a 1999, o número de adolescentes ocupados reduz-se em 11,2% enquanto que a taxa de atividade desse segmento apresenta uma queda de apenas 2,8%. Isto significa que a redução no contingente de adolescentes trabalhadores deveu-se menos à diminuição da PEA adolescente (ou, dito de outra forma, à oferta de mão de obra por parte dos adolescentes) e mais às crescentes dificuldades que os adolescentes vêm enfrentando em serem absorvidos pelo mercado de trabalho.

Quadro 6

 

Evolução da taxa de atividade de crianças e adolescentes, por faixa etária (1995 – 1999)

 

Ano

10 a 14 anos

15 a 17 anos

1995

18,7%

50,9%

1996

16,8%

46,4%

1997

16,9%

45,9%

1998

16,6%

45,4%

1999

16,6%

44,6%

Fonte: PNAD (1995-1999)

 

Para as políticas de prevenção e erradicação do trabalho infantil, o exame da evolução quantitativa do trabalho de crianças e adolescentes traz diversos ensinamentos. Em primeiro lugar, a constatação de que - ao contrário de uma crença amplamente difundida - inexiste uma tendência progressiva e constante de redução do trabalho infantil no Brasil, reforça a permanência e atualidade desse problema.

 

 Em segundo lugar, a provável associação entre a redução do trabalho infantil ocorrida entre 1995 e 1996 e o incremento de renda das famílias mais pobres enfatiza a importância das dimensões macroeconômica e familiar das políticas de erradicação. Por último, a ausência de efeitos visíveis das ações de erradicação do trabalho infantil em relação ao número e ao percentual de crianças trabalhadoras recoloca a necessidade da expansão e do aperfeiçoamento dessas ações.

1.2.    Fatores condicionantes

 

Diante deste quadro, cabe colocar em discussão alguns determinantes do trabalho infantil, destacados pela literatura sobre este tema.  Desde logo, ele deve ser encarado como um fenômeno social complexo e sujeito a múltiplos condicionantes, de distintas naturezas e que podem ser observados através de duas perspectivas complementares: a da "oferta" de mão-de-obra infantil, ou seja, por quais motivos as crianças começam a trabalhar desde cedo, e a da "demanda", ou porque o mercado procura e absorve as crianças como força de trabalho.

Na perspectiva da "oferta" de trabalho pelas crianças, quatro fatores podem ser destacados: I) a pobreza, que obriga as famílias a ofertar a mão-de-obra dos filhos pequenos; II) a ineficiência do sistema educacional brasileiro, que torna a escola desinteressante para os alunos e promove elevadas taxas de repetência e evasão; III) o sistema de valores e tradições da nossa sociedade, fortemente marcado pela "ética do trabalho"; IV) o desejo de muitas crianças de trabalhar desde cedo.

 

Existe um certo consenso a respeito do papel preponderante da pobreza como determinante do trabalho infantil.  O baixo nível de renda auferido pelos adultos é, muitas vezes, insuficiente para assegurar a sobrevivência da família, levando crianças e adolescentes a ingressarem precocemente no mercado de trabalho, sobretudo em empregos não formais, com trabalhos pouco qualificados e sem perspectivas profissionais.

Estatisticamente, a relação entre o baixo nível de renda familiar per capita e a maior incidência do trabalho infantil pode ser confirmada pelas informações da PNAD para o ano de 1995.  Para a faixa etária entre 10 e 14 anos, nas famílias com mais baixo nível de renda (até um quarto de salário mínimo per capita), 12,3% das crianças apenas trabalham, estando fora do sistema escolar; 14,7% conciliam trabalho e estudo e 58,6% se dedicam somente aos estudos.  Por outro lado, na faixa de renda superior a dois salários mínimos per capita, a situação das crianças é bem mais favorável: 1,2% apenas trabalham, 5,1% trabalham e estudam simultaneamente e, por fim, 91,5%, a grande maioria, se dedica exclusivamente aos estudos.  Na faixa etária entre 15 e 17 anos, observa-se também uma considerável diferença de situação de trabalho e estudo dos adolescentes pertencentes a famílias de diferentes níveis de renda.

 

Quadro 7

 

 

Distribuição das crianças e adolescentes entre 10 e 14 anos, por situação de trabalho e freqüência à escola

 

 

Renda familiar
 per capita

Entre 10 e 14 anos

Entre 15 e 17 anos

 

Somente estudam

Trabalham e estudam

Somente trabalham

Somente estudam

Trabalham e estudam

Somente trabalham

Até ½ salário mínimo

59,6

14,7

12,3

26,5

14,9

39,8

De ¼ a ½ salário mínimo

63,8

11,7

11,7

28,6

15,2

38,3

De ½ a 1 salário mínimo

73,2

10,3

8,0

30,7

20,3

34,8

De 1 a 2 salários mínimos

83,1

8,3

4,0

36,8

24,8

28,4

Mais de 2 salários mínimos

91,5

5,1

1,2

56,1

23,8

14,5

Fonte: Sabóia (1995) apud. PNUD (1996)

 

Embora a pobreza das famílias seja base de todo o processo de exploração da mão-de-obra infantil, outros fatores as levam a ofertar a sua força de trabalho desde cedo.  Por exemplo, a ineficiência e a má qualidade do sistema educacional brasileiro, denunciada nas duas últimas décadas, constitui um importante condicionante do trabalho precoce.

 

Ainda que o exercício do trabalho prejudique a freqüência escolar, conforme foi constatado nas informações anteriormente apresentadas, uma outra relação, em sentido contrário, também deve ser reconhecida: os problemas internos ao sistema escolar desempenham um papel decisivo nas altas taxas de repetência e evasão entre as crianças das classes populares, expulsando-as do mundo escolar e promovendo a sua inserção prematura no mundo do trabalho (Madeira, 1993).

 

De fato, um amplo segmento da literatura sobre o chamado fracasso escolar aponta mecanismos através dos quais a escola poderia, a partir das suas especificidades e dinâmica interna, determinar o baixo desempenho escolar das crianças.  Por exemplo, Mello (1982:9) destaca os currículos escolares, criticados por terem como base as experiências cotidianas e a cultura das crianças das classes economicamente favorecidas, sendo inadequados ao ensino das crianças mais pobres e reduzindo o seu interesse pelos estudos.  Kramer (1982:60) se refere à ineficiência dos método de ensino, baseados na cultura livresca e na tradição verbalista, extremamente nocivas às crianças que vêm dos meios mais pobres e não dominam satisfatoriamente o aparato lingüístico exigido pela “norma culta”, estando fadadas ao fracasso num ambiente onde a palavra é o principal instrumento.  Brandão (1982:54) e Mello (1982:10) destacam a inadequação da formação dos professores para a função de ensinar as crianças das camadas populares.  Eles proviriam das camadas médias e seriam formados dentro de uma perspectiva alienada, desconhecendo a realidade das crianças pobres e dirigindo-se sempre a um aluno ideal, originário das classes médias da sociedade.  Por fim, Patto (1993) ressalta como o preconceito e a visão ideologicamente comprometida dos professores pode condicionar a avaliação do rendimento dos alunos mais pobres, produzindo o seu fracasso escolar.

 

Um outro determinante importante do trabalho infantil, amplamente registrado pela literatura sobre este tema, são os padrões culturais e comportamentais estabelecidos nas classes populares, que levam à construção de uma visão positiva acerca do trabalho de crianças e adolescentes.  Para além de uma necessidade, no âmbito das estratégias de curto prazo para assegurar a sobrevivência da família, o trabalho precoce é também valorizado como um espaço de socialização, onde as crianças estariam protegidas do ócio, da permanência “nas ruas” e da marginalidade.  Ao mesmo tempo, inculcaria nelas a disciplina, a responsabilidade e a experiência necessárias ao bom desempenho na vida profissional futura.  Assim, a importância atribuída ao trabalho como um princípio educativo desencadeia um processo no qual a "necessidade é transfigurada em virtude" (Gouveia, 1983).

 

Finalmente, do ponto de vista da própria criança e do adolescente, especialmente nos meios urbanos, a vontade de ganhar o próprio dinheiro é mais um motivo para trabalhar desde cedo.  O trabalho significa a independência em relação à família e a possibilidade sedutora de ter acesso a determinados bens de consumo, que não poderiam ser ofertados pelos pais, e cuja posse assume um alto valor simbólico em vista à construção de uma identidade no interior de uma sociedade de consumo de massas (Mello & Vogel, 1996).

 

Além destes fatores, que condicionam a oferta da mão-de-obra infantil, existe também a perspectiva da demanda, ou seja, os motivos que levam o mercado de trabalho a absorver as crianças.  Destacam-se, então, dois elementos: I) a estrutura e a dinâmica do mercado de trabalho, que possui espaços apropriados para incorporação deste tipo de mão-de-obra; II) o aparato jurídico-institucional encarregado de estabelecer e fazer cumprir as normas legais referentes ao trabalho infantil.

 

No tocante à estrutura do mercado de trabalho, são várias as razões que explicam a preferência pela contratação da mão-de-obra infantil e adolescente, vis à vis àquela ofertada pelos adultos.  Além do custo mais baixo desta força de trabalho, outros atrativos são, de um lado, a sua incapacidade organizacional e o baixo poder de reivindicação, possibilitando ao empregador manter um controle mais estrito sobre a força de trabalho; de outro, as suas características biológicas, que as tornam mais apropriadas para o exercício de determinadas tarefas em contextos tecnológicos específicos.  Assim, este segmento se oferece ao mercado como uma força de trabalho ágil, maleável e mais suscetível ao controle ideológico e político (Dal Rosso & Resende, 1986; Spindel, 1986).

 

Em relação à dinâmica do mercado de trabalho agrícola, especificamente, algumas considerações adicionais devem ser feitas, já que ele é o responsável pela absorção da maior parte da força de trabalho infantil no Brasil.  A maior participação de crianças nas atividades econômicas rurais deve-se às formas vigentes de organização da produção agrícola, que ainda utilizam em larga escala a mão-de-obra familiar, fazendo com que a criança comece cedo a colaborar com os demais membros da unidade doméstica de produção, seja para a subsistência, seja para a comercialização direta no mercado. 

 

Porém, as formas produtivas rurais onde residem as maiores polêmicas e denúncias de exploração da mão-de-obra infantil são as grandes plantações, que produzem de forma integrada à agroindústria.  Neste caso, não apenas a participação da mão-de-obra infantil é mais intensa do que nas pequenas propriedades, como também diminui a idade na qual as crianças passam a ser incorporadas às atividades agrícolas (de 9 a 10 anos para 7 a 8 anos).

 

  Isso porque, nas monoculturas, em geral, a unidade produtiva contratada é a família, não o trabalhador individual, e a remuneração depende do volume de produção, não se tratando de um salário fixo.  Assim, as famílias são compelidas a usar a força de trabalho de todos os seus membros, incluindo as crianças e os adolescentes, para ampliar as suas cotas de produção e a renda auferida (Duarte, 1993; Pereira et alii, 1994).

 

Finalmente, o último condicionante do trabalho infantil diz respeito ao marco jurídico e ao sistema de fiscalização estatal encarregado de fazer cumprir as leis.

A este respeito, primeiramente, é importante notar que o Brasil possui um moderno e sofisticado aparato legal de proteção à infância e à adolescência. Três são os principais dispositivos que regulamentam o trabalho realizado pelas crianças e adolescentes: a Constituição Federal, a Consolidação das Leis do Trabalho e o Estatuto da Criança e do Adolescente.

 

Originalmente, o artigo 227 da Constituição Federal de 1988 definia em 14 anos a idade mínima para a admissão ao trabalho, proibindo a realização desta atividade antes disso, salvo na condição de aprendiz.  Porém, dez anos depois, esta norma foi modificada pela Emenda Constitucional No 20, que se refere à Reforma da Previdência Social.  Datada de 16 de dezembro de 1998, esta emenda eleva para 16 anos a idade mínima para o trabalho, fixando também em 14 anos a idade mínima para o trabalho na condição de aprendiz[4].

 

A Consolidação das Leis do Trabalho, em sua versão original, datada de 1943, definia a idade mínima para o trabalho em 14 anos.  Vale notar que, depois da aprovação da Emenda Constitucional No 20, todas as disposições da CLT a este respeito são automaticamente modificadas.  A CLT inclui também todo um arcabouço legal de decretos, portarias e resoluções para tratar dos mais variados aspectos que a proteção ao trabalho infantil enseja: quadro de serviços e locais perigosos em que o adolescente não pode trabalhar, relação dos serviços leves que, até 1998, poderiam ser realizados entre 12 e 14 anos na situação de aprendiz; normas relativas à segurança e à saúde do trabalhador, à aprendizagem e à regulamentação das agências de formação profissional, entre outros.

 

O terceiro dispositivo legal brasileiro que trata sobre este tema é o Estatuto da Criança e do Adolescente, sancionado através da Lei 8.069.  Além de fixar a idade mínima para o trabalho em regime de aprendizagem em 12 anos - que a Constituição havia deixado em aberto, mas que também foi alterado para 14 anos pela Emenda Constitucional Nº 20 - o ECA proíbe o trabalho de crianças e adolescentes nas seguintes condições:  noturno, realizado entre 22 horas de um dia e 5 horas do dia seguinte; perigoso, insalubre ou penoso; realizado em locais prejudiciais à sua formação e ao seu desenvolvimento físico, psíquico, moral e social; realizado em horários e locais que não permitam a freqüência à escola.  Por fim, a lei estabelece a aprendizagem profissional vinculada às diretrizes e bases da legislação educacional, a garantia de uma bolsa-aprendizagem ao adolescente de até 14 anos e os direitos trabalhistas e previdenciários ao adolescente-aprendiz, maior de 14 anos.

O aparato legal brasileiro sobre o trabalho infantil, de um modo geral, está de acordo com os padrões internacionais.  Nesta perspectiva, as normas que regulamentam o uso da força de trabalho são definidas pela Organização Internacional do Trabalho, através de inúmeras convenções, resoluções e recomendações que podem ou não ser ratificadas pelos países membros.  Especificamente em relação ao trabalho infantil, os principais instrumentos são as Convenções de número 138 e 182.

 

A Convenção No 138, de 1973, estabelece que a idade mínima para o trabalho "não deverá ser inferior à idade de conclusão da escolaridade compulsória ou, em todo caso, a quinze anos".  Porém, esta convenção apresenta uma flexibilidade, pois admite a possibilidade de que a idade mínima seja fixada em quatorze anos (e em doze anos em situação de aprendizagem) em países cuja economia e condições de ensino não estejam suficientemente desenvolvidas[5].

 

A Convenção No 182 foi adotada recentemente pela OIT e, complementando a Convenção Nº 138, estabelece "a adoção de medidas imediatas e eficazes visando a proibição e a eliminação das piores formas de trabalho infantil, com caráter de urgência".  A expressão "as piores formas de trabalho infantil" abarca: I) todas as formas de escravidão ou práticas análogas; II) a utilização, o recrutamento ou a oferta de crianças para a prostituição, pornografia e atividades ilegais (especialmente o tráfico de entorpecentes); III) o trabalho que, por sua natureza ou condições em que se processa, prejudique a saúde, segurança ou moral das crianças.

 

Assim, apesar de dispor de um aparato legal sofisticado e plenamente harmonioso com as convenções internacionais referentes ao trabalho infantil, o país não conta com um sistema de fiscalização suficiente para assegurar o seu cumprimento.  As estatísticas apresentadas são a maior evidência do desrespeito generalizado às normas que regulamentam o trabalho das crianças e adolescentes, a começar pela idade mínima permitida para o exercício desta atividade.

 

Porém, a percepção da complexidade da questão do trabalho infantil tem reforçado a convicção de que as ações no plano da fiscalização e repressão do trabalho ilegal de crianças e adolescentes somente poderão ter uma eficácia duradoura se estiverem articuladas a iniciativas de cunho social e educacional, que contemplem as diversas dimensões e fatores condicionantes deste problema.

 

2. Iniciativas e eixos estratégicos de prevenção e erradicação do trabalho infantil

 

No decorrer da década de 90, diversos fatores têm gerado um quadro mais favorável para o combate ao trabalho infantil no Brasil. A atuação de organismos internacionais (especialmente da OIT e do UNICEF), a aprovação do Estatuto da Criança e do Adolescente e a conseqüente implantação de uma rede de conselhos de defesa dos direitos desses segmentos, as numerosas denúncias de exploração da mão-de-obra infantil, a mobilização de grupos sociais envolvidos com o tema, em diferentes regiões  são alguns dos fatores que têm contribuído não só para a disseminação de ações institucionais de erradicação do trabalho infantil, mas também para que essa questão tenha assumido destaque na agenda social brasileira.

 

Notadamente na segunda metade da década, tendo como fator de impulso e referência a atuação do Fórum Nacional de Prevenção e Erradicação do Trabalho Infantil, vem emergindo um conjunto de ações e intervenções diretamente ligadas ao tema, em todas as regiões do país. Trata-se de um elenco diversificado de iniciativas desenvolvidas por diferentes atores sociais: órgãos de governo, organizações não governamentais, instituições empresariais, sindicatos de trabalhadores e agências multilaterais.

Face a este contexto, uma das frentes desenvolvidas no âmbito da cooperação UNICEF-NAPP consiste em um trabalho de mapeamento de iniciativas em curso, na forma de um banco de dados dinâmico, passível de consultas e atualizações através da Internet, a ser colocado à disposição do público em geral a partir do início de 2001. As considerações que se seguem - de caráter sobretudo qualitativo têm como pano de fundo a constituição deste sistema de informações.

 

2.1. A multiplicação de iniciativas e seus principais eixos de ação

 

No referido esforço de mapeamento, são consideradas como unidade de referência as iniciativas que adquirem um caráter sistemático próprio: não cada ação ou evento promovido pelos diferentes atores, mas programas, projetos, campanhas, enfim, iniciativas que se caracterizam por alguma sistematicidade e continuidade no tempo.

 

Embora cada experiência possa ser considerada como uma centralidade própria, há uma grande imbricação entre as iniciativas, observando-se interseções entre programas e atores. Esta é uma característica básica do panorama existente nesta área, o que de certo modo reflete a cultura de articulação que vem marcando este campo de referências. Além de suas interseções, outro aspecto a destacar é a heterogeneidade na natureza e na escala das iniciativas existentes, envolvendo desde programas de abrangência nacional (ou internacional), até iniciativas localizadas em um município. Conforme constatado, é sobretudo a partir de 1997 que se verifica um significativo crescimento no volume de ações institucionais voltadas explicitamente para a prevenção e erradicação do trabalho infantil.

 

Tendo como referência o levantamento mencionado, é possível identificar os principais eixos que vêm norteando as intervenções institucionais em favor da erradicação do trabalho infantil no Brasil. Estes podem ser assim formulados:

I) sensibilização e mobilização social para a questão do trabalho infantil;

II) incentivos ou prêmios para a atuação contra o trabalho infantil;

III) fiscalização, denúncia ou ações judiciais contra a exploração da mão-de-obra infantil;

IV) atividades de educação básica e ações complementares à escola;

V) incremento da renda e ações sócio-educativas junto às famílias.

 

Sob certo ângulo, pode-se estabelecer uma distinção entre estratégias que se destinam a um público amplo e heterogêneo (como a sensibilização e mobilização), estratégias que se direcionam mais claramente para a restrição da demanda de trabalho infantil – especialmente junto ao segmento empresarial (fiscalização/denúncia ou, inversamente, incentivos/prêmios), e estratégias que se referem à oferta de trabalho infantil - voltadas para as próprias crianças, adolescentes e famílias (reforço à educação básica, incremento da renda e ações sócio-educativas).

 

Considerar os eixos ou modalidades de ação como critério não significa que as experiências sejam ou devam ser ali plenamente enquadráveis. Com efeito, diversos programas/iniciativas contemplam ao mesmo tempo diferentes modalidades de ação, embora tendam a ser mais expressivos no tocante a uma ou outra, de acordo com suas ênfases e prioridades.

 

A seguir, procuramos caracterizar e ilustrar resumidamente cada um destes eixos de intervenção.

 

Sensibilização e mobilização para a questão do trabalho infantil

 

As ações de sensibilização e mobilização social em torno da erradicação do trabalho infantil visam, de um modo geral, a chamar atenção para as violações aos direitos da infância e adolescência e conscientizar segmentos específicos ou a opinião pública, mais amplamente, para a questão do trabalho infantil. Trata-se de um componente presente na maioria das iniciativas em curso, mesmo quando se constituem em projetos localizados e com ênfase em outros objetivos específicos. Constitui, por outro lado, um elemento-chave no interior de iniciativas abrangentes como a Marcha Global contra o Trabalho Infantil e o Programa Internacional para Eliminação do Trabalho Infantil (IPEC/OIT), bem como das ações sistemáticas do Fórum Nacional de Prevenção e Erradicação do Trabalho Infantil e dos Fóruns Estaduais.

 

A prática de reuniões, seminários, eventos, missões conjuntas em área críticas – de modo a envolver novos atores na questão – traduz a forma predominante de expressão deste campo de ações. Como atividades ilustrativas, com diferentes escalas de difusão, podem ser também destacadas: I) as campanhas de mobilização tematicamente focalizadas como a iniciativa “Criança no Lixo, Nunca Mais”, promovida pelo Fórum Nacional Lixo e Cidadania; II) os cursos de capacitação de agentes sociais e gestores de políticas públicas, como o Projeto “Capacitação de Agentes Sociais como Mobilizadores na Prevenção do Trabalho Infantil”, executado em diversas localidades da Bahia pelo Movimento de Organização Comunitária (MOC) e o Projeto Sensibização e Capacitação de Conselheiros Tutelares, realizado pelo Instituto Brasileiro de Administração Municipal (IBAM), com o apoio do IPEC/OIT; III) os encontros e treinamentos realizados nos estados da região Norte através da Rede Moara; IV) a produção de materiais audiovisuais e de divulgação voltados para a questão do trabalho infantil, tais como os programas desenvolvidos pela Associação Nacional dos Direitos da Infância (como o “Rádio pela Infância” e o “Infância na Mídia”) e as exposições realizadas em diversas regiões do país no âmbito do “Evento Itinerante sobre Trabalho Infantil na Agricultura Brasileira” (Instituto de Desenvolvimento Comunitário – IDACO).

 

Incentivos ou prêmios para a atuação contra o trabalho infantil

 

Esta vertente de iniciativas tem como focos diferentes segmentos sociais e institucionais, como a imprensa (Prêmio Jornalista Amigo da Criança, da ANDI - Agência de Notícias do Direito da Infância e da Fundação Abrinq), os governos municipais (Projeto Prefeito Amigo da Criança - Fundação Abrinq) e, particularmente, o segmento empresarial. Neste último campo, os programas de certificação ou de concessão dos chamados selos sociais voluntários procuram combinar o benefício direto às crianças com mecanismos de incentivos às empresas e fornecimento de informações aos consumidores e à opinião pública em geral.

 

A idéia da premiação ou certificação de empresas situa-se na esteira do processo mais amplo de cunhagem de idéia de responsabilidade social ou de "empresas cidadã", como um movimento que se difunde no Brasil ao longo da década de 90, também sob outros focos temáticos, além da questão do trabalho infantil.

No tocante a esta questão, os efeitos esperados podem envolver diferentes níveis: a retirada de crianças do trabalho, por parte das empresas que pretendam adotar o selo e seus fornecedores; benefícios diretos ou indiretos às crianças oferecidos pelas empresas (serviços educacionais, assistência às famílias, aos empregados, à comunidade); indução de consumidores à preferência por produtos isentos de trabalho infantil na sua fabricação; conscientização e pressão social para a erradicação do trabalho infantil[6].

 

Como iniciativa pioneira e referencial nesta área, destaca-se amplamente o Programa Empresa Amiga da Criança, implementado pela Fundação Abrinq, desde 1995. Outros exemplos significativos são o selo "Pró-Criança" do Instituto Pró-Criança (Franca/SP) e o Projeto Semear (Fundação Semear/RS).

 

Enquanto os dois outros exemplos correspondem a ações setoriais (indústria calçadista), o Programa Empresa Amiga da Criança busca mobilizar o empresariado de vários setores, inclusive empresas de grande porte com alto grau de visibilidade no mercado. Ao início do ano 2000, 1348 empresas encontravam-se certificadas pelo Programa. Não é uma ação isolada ou concentrada estritamente na idéia da premiação ou do selo, envolvendo todo um processo articulado de sensibilização e mobilização - campanhas na imprensa, pactos e ações promocionais, ligando-se a outros programas também implementados pela Fundação Abrinq. Assume porém um caráter emblemático como ilustração desta modalidade de ação, embora não haja um modelo único neste campo, podendo se identificar diferentes ênfases e metodologias  - com ou sem um sistema de monitoramento direto, envolvendo um ou mais setores de atividade econômica, com certificação de empresas ou produtos, com ação concentrada ou espraiada geograficamente.

 

Ações voltadas para a fiscalização, denúncia ou movimentação de ações judiciais contra a exploração de mão-de-obra infantil

 

Este conjunto de ações visa, em última instância, à aplicação ou ao cumprimento dos dispositivos legais sobre o trabalho infantil, realizando-se através de órgãos como o Ministério do Trabalho, o Ministério Público, os Conselhos Municipais dos Direitos da Criança e do Adolescente e os Conselhos Tutelares.

 

A partir de meados da década de 90, ganham relevância a atuação do Ministério do Trabalho e Emprego, por intermédio das Delegacias Regionais do Trabalho, e a constituição dos Núcleos de Combate ao Trabalho Infantil,  com o objetivo geral de investigar, denunciar e levantar provas de incidência da exploração de mão-de-obra infantil.

 

A intervenção do Ministério Público do Trabalho passa a ser decisiva nesse processo, integrada ao controle e fiscalização do trabalho infantil exercida pelo Ministério do Trabalho e Emprego. Priorizado uma atuação preventiva, voltada para o ajuste espontâneo, a adequação voluntária dos que transgridem a legislação e exploram o trabalho infantil, o MPT adota também procedimentos coercitivos que podem acarretar ações judiciais pela não observância da legislação.

 

No decorrer da década de 90, tanto o desenvolvimento das ações de fiscalização e de controle do trabalho infantil, quanto a implementação de programas, projetos e iniciativas direcionadas para a erradicação do trabalho infantil evidenciavam a necessidade de uma maior integração entre os diversos protagonistas comprometidos com os direitos de crianças e adolescentes, que assegurasse a efetividade do aparato jurídico e institucional estruturado desde a Constituição de 1988.

 

Esta necessidade tende a envolver não somente as instituições legalmente constituídas, a exemplo do Ministério do Trabalho e Emprego, do Ministério Público do Trabalho e do Ministério Público Estadual, dentre outros, mas, sobretudo, garantir a participação concreta e ativa das entidades não governamentais, dos fóruns e conselhos que expressam a organização da sociedade.

 

Sem tal articulação entre as instituições  constituídas para a defesa da ordem jurídica e as redes, fóruns e espaços de intervenção que emergem da sociedade, a construção de políticas e mecanismos que possam favorecer a efetividade de uma legislação reconhecidamente avançada torna-se frágil, comprometendo a sustentabilidade de todo esse processo.

 

Educação e ações complementares à escola

 

A questão educacional aparece como área estratégica de centralidade crescente no universo de iniciativas voltadas para a prevenção e erradicação do trabalho infantil. Dado o problema da evasão e sobretudo da repetência, as intervenções voltam-se – mais do que para a questão do acesso – principalmente para a permanência e o sucesso escolar das crianças, ao que se acrescenta o desafio da correção do fluxo escolar (defasagem série-idade).

Incluem-se neste universo iniciativas de diversas entidades não governamentais, fundações empresariais e governos municipais, através de desenhos diversos de parceria. A título ilustrativo, podem-se citar programas como os da Fundação Cidade Mãe, em Salvador, o programa Crer para Ver (que envolve o apoio a dezenas de projetos localizados), o Projeto Somar, no estado de São Paulo, o Programa de Educação em Tempo Integral, em Pato Branco/PR, o Programa Desenvolvimento Global da Criança, em Dois Irmãos/RS e o Programa Oficina de Criança, no Rio de Janeiro, entre inúmeros outros.

 

Seja no âmbito da rede instalada, seja através da ação de organizações da sociedade, assumem papel proeminente as ações sócio-educativas no período complementar à escola (envolvendo reforço escolar, atividades esportivas e culturais e educação para a cidadania). Outras ações associadas referem-se à qualidade do ensino (capacitação de agentes educacionais, distribuição de material pedagógico) e redução de custos de permanência através da oferta de material escolar, transporte e vestuário. Visibilidade crescente vêm tendo ainda as iniciativas de aceleração escolar, inclusive de forma a facilitar a (re)inserção escolar das crianças egressas de situações de trabalho infantil. Como indicam as experiências em curso (por exemplo, em São Paulo e no Paraná), as atividades de aceleração escolar, implementadas com métodos pedagógicos adequados, apresentam do ponto de vista educativo resultados similares ou mesmo superiores aos do ciclo normal de ensino.

 

Incremento da renda e ações sócio-educativas junto às famílias.

 

Um traço marcante das iniciativas relacionadas à prevenção e erradicação do trabalho infantil é a presença de ações diretamente relacionadas ao trabalho com a as famílias, cuja centralidade vem sendo crescentemente reconhecida. Ainda que as iniciativas não abranjam via de regra uma atenção integral à família – no sentido de ações em múltiplas frentes e direcionadas ao conjunto de seus membros - geralmente envolvem mais de um componente, tanto na dimensão formativa quanto de incremento da renda familiar.

 

A modalidade de ação mais freqüente corresponde ao trabalho sócio-educativo junto às famílias, que pode assumir formas diferenciadas e complementares como o suporte jurídico, o apoio psicológico (particularmente em situações críticas como a violência doméstica, o alcoolismo, etc), a educação de adultos e a formação para a cidadania.

 

Por sua vez, têm sido crescentes nos últimos cinco anos os programas de complementação da renda familiar associados à contrapartida da proibição do trabalho infantil e articulados ao ingresso e permanência de crianças entre 7 e 14 anos na escola. Em muitos casos, envolvem ainda outros componentes no campo educacional – como jornada complementar – e ações de assistência e promoção familiar. Estas linhas de atenção estão particularmente presentes nas diferentes iniciativas de bolsa familiar de educação, como os programas municipais e estaduais de bolsa-escola e o PETI – Programa de Erradicação do Trabalho Infantil (MPAS / SEAS), abordado especificamente mais adiante.

 

Outro agregado de ações diz respeito às iniciativas para geração de trabalho e renda, isto é, ao incremento da renda familiar em bases sustentáveis, envolvendo sobretudo o apoio a pequenos empreendimentos (através de capacitação, crédito e alternativas de mercado) e a formação e qualificação profissional de jovens e adultos. Vale observar que – em si mesmo – o campo de programas e projetos de geração de trabalho e renda é bastante amplo no Brasil, mas ainda limitado como ação explicitamente integrada à prevenção e erradicação do trabalho infantil.

 

A grande maioria dos projetos existentes possui um caráter localizado. Existem no entanto iniciativas com naturezas distintas que, devido à sua centralidade e à sua abrangência nacional, merecem particular destaque, como o Fórum Nacional de Prevenção e Erradicação do Trabalho Infantil e o PETI - Programa de Erradicação do Trabalho Infantil.

 

2.2. O fórum nacional de prevenção e erradicação do trabalho infantil

A principal referência hoje existente no universo em questão é, certamente, o Fórum Nacional de Prevenção e Erradicação do Trabalho Infantil, que se caracteriza como uma iniciativa matriz de outras iniciativas. Criado em 1994, o Fórum conta ao final de 2000 com a participação de mais de 40 entidades governamentais e não governamentais, configurando um espaço privilegiado de coordenação de ações e de mobilização e articulação institucional.

Além da plenária constituída pelo conjunto das entidades componentes, o Fórum opera através de uma Coordenação Colegiada (com representantes dos trabalhadores, dos empregadores, das ONGs e do Governo Federal, além da OIT e do UNICEF) e de uma Secretaria Executiva, responsável pela implementação de suas ações. Contando com o suporte do Fórum Nacional, foram também constituídos Fóruns ou Comissões Estaduais em 26 unidades da federação, que assumem a função de fomentar e aglutinar as ações ligadas à questão do trabalho infantil em cada estado.

 

A atuação do Fórum consiste em um conjunto de iniciativas de articulação, mobilização, divulgação e sensibilização, além da participação em eventos, seminários e reuniões promovidas por iniciativa de atores estaduais, organismos federais e outros agentes nacionais e internacionais envolvidos com o tema. O Fórum Nacional veio a se consolidar principalmente como orientador das ações implementadas no âmbito dos estados, contribuindo na organização e articulação dos atores.

Uma das principais contribuições do Fórum, consubstanciada no ano de 2000, consistiu na elaboração de diretrizes para a formulação de uma Política Nacional de Combate ao Trabalho Infantil, a partir de um amplo processo de discussão e incorporação de sugestões, fundamentado nas experiências desenvolvidas ao longo dos últimos anos. O documento de referência foi finalmente aprovado em Seminário envolvendo cerca de 200 participantes e posteriormente ratificado integralmente pelo Conselho Nacional dos Direitos da Criança e do Adolescente - CONANDA.  De acordo com o documento, são destacados seis grandes eixos de atuação:

I) integração e sistematização de dados sobre o trabalho infantil;

II)  análise do arcabouço jurídico relativo ao trabalho infanto-juvenil;

III) promoção da articulação institucional quadripartite (governo, organizações de  trabalhadores e de empregadores e organizações não-governamentais);

IV) garantia de uma escola pública de qualidade para todas as crianças e adolescentes;

V) implementação dos efetivos controle e fiscalização do trabalho infantil;

VI) melhoria da renda familiar e promoção do desenvolvimento local, integrado e sustentável.

 

A partir do planejamento estratégico realizado em maio de 2000, foram definidas as linhas básicas de trabalho do Fórum, tendo em vista os seguintes resultados: a) política nacional de prevenção e erradicação do trabalho infantil implementada (a partir do referido documento); b) rede integrada e fortalecida (mecanismos de informação e comunicação interfóruns, maior articulação com o conjunto da sociedade civil); c) integração das políticas setoriais promovida pele rede de fóruns (articulação com os conselhos e fóruns setoriais, estímulo à cooperação institucional a partir da formação de espaços multissetoriais integrados); d) gestão do Fórum Nacional integrada e efetiva (sistematização e difusão de informações sobre a prevenção e erradicação do trabalho infantil; aperfeiçoamento e disseminação da metodologia de atuação).

 

Ao longo de sua trajetória, além de ser o principal canal de fomento neste campo, o Fórum constituiu-se como inspirador de modelos de ação voltados para a erradicação do trabalho infantil. Destaca-se em particular a metodologia dos Planos de Ação Integrada (PAIs), através da qual integram-se ações de diferentes áreas e busca-se coordenar os esforços dos três níveis de governo e da sociedade civil. A metodologia tem como componentes básicos a sensibilização e mobilização dos atores regionais e locais, a elaboração de diagnósticos e planos estratégicos de forma participativa, a identificação dos recursos técnicos e financeiros dos diversos agentes envolvidos ou passíveis de envolvimento nas ações planejadas e a busca de definição de mecanismos de acompanhamento, monitoramento e avaliação.

 

Desenvolvida inicialmente para o caso do Mato Grosso do Sul (carvoarias e erva-mate), a metodologia constituiu-se como referência passível de reprodução e adaptação para outros setores de atividade e regiões do país. Foi com base naquela experiência que a atual Secretaria de Estado de Assistência Social (SEAS) implantou, em 1996, o Programa de Erradicação do Trabalho Infantil (PETI), que veio progressivamente a adquirir centralidade no campo das iniciativas voltadas para a erradicação do trabalho infantil, no Brasil.

 

2.3. O PETI - Programa de Erradicação do Trabalho Infantil

 

O PETI tem como linhas básicas de ação a complementação de renda às família através de uma bolsa mensal (Bolsa Criança Cidadã) e a implantação de um segundo turno de atividades, nas unidades escolares ou de apoio (Jornada Ampliada), prevendo também o apoio às famílias através de ações sócio-educativas e iniciativas de qualificação profissional e geração de trabalho e renda. Conforme suas diretrizes explícitas, a atenção à família - garantindo sua proteção e inclusão social - deve se constituir no locus central de atuação do programa.

 

No que se refere ao público-alvo, tal como definido nas diretrizes e normas vigentes ao final do ano 2000, "o programa  é destinado, prioritariamente, às famílias com renda per capita até ½ salário mínimo, com crianças e adolescentes de 7 a 14 anos trabalhando em atividades consideradas perigosas, insalubres, penosas ou degradantes". De acordo com esta formulação, famílias com crianças trabalhando em outras atividades seriam contempláveis no programa apenas de forma complementar. Também não há referência a famílias nas mesmas condições de renda e vivendo nas mesmas localidades, portanto no mesmo contexto de risco, cujas crianças não estivessem ainda - ou no momento - trabalhando.

 

O PETI caracteriza-se por uma concepção de gestão intersetorial e intergovernamental (articulando diferentes órgãos nas três esferas de governo), envolvendo, em todas as etapas, a participação da sociedade civil. O Programa prevê que esta participação social deve se concretizar por meio dos conselhos constitucionais (Conselhos de Defesa dos Direitos da Criança e do Adolescente, Conselhos de Assistência Social, Conselhos Tutelares) e das Comissões e Fóruns de Prevenção e Erradicação do Trabalho Infantil.

 

A implementação do programa supõe como elementos ou etapas básicas:

I) sensibilização e mobilização, levando à construção de pactos estaduais, com compromissos de ação conjunta e articulada de um elenco de atores governamentais e não-governamentais;

II) elaboração de diagnósticos socioeconômico regionais, tendo como referência a questão do trabalho infantil;

III) constituição de comissões estaduais e municipais com papel ativo na formulação e implementação do programa nos respectivos estados e municípios - envolvendo os órgãos gestores e conselhos, Ministério Público, DRTs, sindicatos patronais e de trabalhadores, organizações não-governamentais e outros organismos envolvidos com o tema;

IV) elaboração de um Plano de Ações Integradas, que define as  ações a serem efetivadas, as responsabilidades dos parceiros, o cronograma de execução e as formas de articulação entre as organizações participantes.

 

A contrapartida para a permanência das famílias no programa, além da retirada do trabalho de todos os filhos com menos de 16 anos e a manutenção na escola de todos os filhos na faixa etária de 7 a 14 anos completos (com freqüência mínima de 75%), inclui - segundo as diretrizes estabelecidas - a participação das famílias nas atividades sócio-educativas e nos projetos de qualificação profissional e geração de trabalho e renda.

 

O término da concessão da Bolsa, conforme definido desde setembro de 2000, ocorre quando o adolescente completar 15 anos ou quando a família atingir o período máximo de quatro anos de permanência no PETI, tempo este contado a partir da sua inserção em programas e projetos de geração de trabalho e renda.

A partir de setembro de 2000, os valores mensais das bolsas para as famílias foram padronizados: R$ 25,00 por criança/adolescente para a zona rural e, para a zona urbana, no mínimo R$ 25,00 e ,no máximo ,R$ 40,00. O valor mensal repassado para a manutenção da Jornada Ampliada para a zona rural é de R$ 20,00 por criança/adolescente, e para a zona urbana é de R$ 10,00.

 

Os recursos para a Jornada Ampliada cobrem exclusivamente despesas de custeio, podendo ser utilizados até 30% como contribuição para a remuneração dos monitores. Conforme explicitado no documento de referência do Programa, em nenhuma hipótese poderão ser desenvolvidas atividades profissionalizantes com as crianças e adolescentes do PETI. As atividades da Jornada Ampliada devem visar ao "enriquecimento do universo informacional, cultural, esportivo, artístico e lúdico das crianças e adolescentes", além do reforço escolar.

 

A evolução do atendimento, nos quatro anos anteriores de implantação do programa, indica seu significativo incremento a partir de 1998, sendo que, entre 1998 e 1999, a cobertura ampliou-se em 64% no número de municípios - vindo a abranger 13 estados - mas em apenas 24% no número de crianças e adolescentes atendidos.

 

Quadro 8

Atendimento do PETI - 1996 a 1999 (municípios e crianças/adolescentes)

 

Ano

Nº de Municípios

Nº de Crianças e Adolescentes

1996

17

3.710

1997

48

37.025

1998

140

117.200

1999

230

145.564

Fonte: SEAS/MPAS

 

No ano de 1999, juntamente com a expansão no número de municípios atendidos, verificou-se uma significativa diversificação nas atividades econômicas focalizadas, particularmente nos estados do Rio Grande do Norte e Mato Grosso do Sul e, em menor grau, na Bahia, em Sergipe e no Pará. Quanto à distribuição do público atendido por estado, observa-se uma forte concentração em Pernambuco, que correspondia à metade do total. Pernambuco e Bahia atingiam então 73% dos atendimentos. Em patamar bem abaixo, aparecem os estados de Sergipe (9.200 crianças/adolescentes ou 9,3% do total) e Mato Grosso do Sul (9.200 crianças/adolescentes ou 3,8% do total), sendo que os demais estados contavam com menos de 5 mil atendidos. Até então, o direcionamento do Programa encontrava-se francamente concentrado na região Nordeste, onde se localizavam 87% das crianças e adolescentes participantes do Programa.

 

Quadro 9

 

Atendimento do PETI ao término de 1999 (estados, atividades, número de municípios e crianças/adolescentes)

 

UF

Atividades

Nº de Municípios

Nº de Crianças e Adolescentes

Mato Grosso do Sul

Carvoarias, Erva Mate, Olarias, Serrarias, Colheita de Algodão e Braquiária, Catador de Iscas, Marcenaria e "Lixões"



48



5.472

Pernambuco

Canaviais, Casas de Farinha e Hortifruticultura


66


73.126

Bahia

Pedreiras, Beneficiamento de Sisal, Fogos de Artifício, Casa de farinha, Lixão e Carregadores de feira.



23



33.260

Sergipe

Citricultura, Pedreiras, Casa de Farinha, Olaria, Pesca, Fumo e Lixão


19


9.200

Paraíba

Canaviais e Beneficiamento de Sisal

4

3.000

Rondônia (Ariquemes)

Garimpo

1

263

Rio de Janeiro

Canaviais, Citricultura e Olericultura

8

4.450

Pará

Olarias, Carvoaria, Serraria, Extrativismo (palmito), Lixão, Pedreiras e Garimpo

15

3.339

Maranhão

Quebra de Coco e  Corte de Cana

13

4.817

Alagoas

Fabricação de Fogos de Artifício, Fumicultura e Lixão

7

3.937

Rio Grande do Norte

Casas de Farinha, Tecelagem, Cerâmica, Fruticultura, , Pesca, Olaria, Tecelagem, Sisal, Carvoaria, Fogos de Artifício, Plantação de Melão, Frigorífico, Colheita de Algodão, Salinas, Lixão e Reciclagem do Lixo

19

3.600

Espírito Santo

Pedreiras

1

50

Santa Catarina

Olarias

6

1.050

Fonte: SEAS/MPAS

 

Ao final do primeiro semestre do ano 2000, o público atendido pelo Programa correspondia a 269 mil crianças/adolescentes e 169 mil famílias, o que equivale a uma média de 1,6 crianças/adolescentes por família. Mantinha-se todavia a perspectiva de um impulso para o segundo semestre, tendo em vista a expansão do programa em estados já atendidos e sobretudo nas demais unidades da federação, tendo como meta atingir 362 mil crianças/adolescentes até o final do ano.

 

A título indicativo, uma visão geral da trajetória do PETI, considerando sua reformulação em setembro de 2000, permite destacar alguns aspectos, quanto a seus avanços, dificuldades e riscos.

 

Os aspectos positivos residem sobretudo na consolidação da concepção e da proposta metodológica emanada das discussões do Fórum Nacional, no que se refere à necessidade de articulação intra-governamental e constituição de espaços públicos ampliados com participação da sociedade civil, encadeando processos de diagnóstico, planejamento e monitoramento conjunto. Isto não significa que a operacionalização do programa já tenha plenamente assumido estas características, nos diversos estados onde está presente. Mesmo nas unidades da federação onde o processo de articulação registrou maiores avanços, como no caso da Bahia, ainda são identificadas deficiências quanto à articulação intra-governamental (particularmente no envolvimento dos órgãos ligados à educação) e à ação intersetorial (sobretudo no que se refere à integração com políticas e iniciativas de geração de trabalho e renda familiar).

 

Considerando a evolução do programa e, particularmente a reformulação consubstanciada na Portaria 2917 (de setembro de 2000), alguns problemas podem ser destacados:

 

·          O foco do programa são as atividades "perigosas, insalubres, penosas ou degradantes", o que está explícito e delimitado no objetivo geral e na definição do público-alvo. A formulação atualmente presente no PETI justifica a preocupação diante do conceito de "piores formas de trabalho infantil", cuja aplicação no Brasil pode significar um passo atrás face à compreensão já expressa na próprio texto constitucional, deixando implícita a idéia de que existiriam formas toleráveis de trabalho para adolescentes com menos de 16 anos. Ou, ao menos, deixando um vácuo de políticas públicas sociais - com participação federal - para todo o contingente de crianças e adolescentes em situação de trabalho, porém em atividades que poderiam ser consideradas "não  perigosas, insalubres, penosas ou degradantes", quando todo e qualquer trabalho é proibido para crianças e adolescentes com menos de 16 anos.

 

·          O desenho do programa, em sua atual formulação, deixa de fora as ações de cunho preventivo - inclusive para o público nas mesmas condições socio - econômicas, residindo nas próprias localidades onde o programa atua.  Trata-se de um aspecto claramente problemático, quando é crescente a convicção de que o objetivo de erradicação do trabalho infantil é indissociável de ações de prevenção.

 

·           

·          A padronização do valor das bolsas tende a representar uma redução no seus valor, em diversos casos. O exemplo de Pernambuco, que correspondia à metade dos atendimentos no primeiro semestre de 2000,  pode ser considerado o mais dramático, uma vez que os valores antes vigentes permitiam uma bolsa mínima  por família (com só um filho), atingindo R$ 150,00 no caso de famílias com quatro filhos ou mais. Outros exemplos são os de Mato Grosso do Sul e Rondônia, onde a bolsa correspondia a R$ 50,00. No cômputo geral, considerando a média constatada de 1,6 crianças por família, o benefício tende, na grande maioria dos casos, a não ultrapassar metade do salário mínimo vigente - sobretudo no meio rural, mas também no urbano. A ampliação da cobertura - nestas condições - pode ter como custo a deterioração dos níveis de renda familiar e o retorno das crianças ao trabalho, comprometendo a capacidade do Programa atingir seus resultados básicos. Com a manutenção destas normas, o previsto co-financiamento das bolsas, por parte dos governos estaduais e municipais, passaria a ser uma condição necessária para sua eficácia, porém não assegurada e dificilmente generalizável. A redução de 20% no valor da Jornada Ampliada é outro fator restritivo, afetando um dos pilares do Programa e levando a perdas consideráveis para os municípios e as economias regionais.

·           

·          As novas normas prevêem o término da bolsa ("suspensão definitiva") quando o adolescente completar 15 anos ou quando a família atingir quatro anos de permanência no PETI, "tempo este contado a partir da sua inserção em programas e projetos de geração de trabalho e renda". Já que são condições alternativas e não cumulativas, cria-se a possibilidade de uma criança sair do programa aos 11 anos ou - o que é mais provável - sair ao completar 15 anos sem que a família tenha vivenciado os quatro anos de inserção em programas de geração de trabalho e renda, dada a reconhecida debilidade do alcance e do acesso a programas dessa natureza, no contexto atual.

·           

·          Há um descompasso entre a faixa etária abrangida pelo programa e o texto constitucional que, após a emenda nº 20, proíbe o trabalho para adolescentes com menos de 16 anos. Embora o PETI exija das famílias o compromisso de "retirada de todos os filhos menores de 16 anos de atividades laborais", não garante a inclusão do amplo contingente de adolescentes com 15 anos completos. Salienta-se que, devido às elevadas taxas de evasão e repetência escolar, a maioria dos adolescentes (75% das crianças que trabalham e 64% das que não trabalham) não consegue concluir o ensino fundamental na faixa etária definida como de escolarização obrigatória, proporção que é ainda maior entre as famílias de baixa renda. A efetividade do dispositivo constitucional fica comprometida se não é incorporada pelas ações institucionais de erradicação do trabalho infantil, deixando de serem asseguradas condições mínimas para a conclusão do ensino fundamental.

 

2.4.  Observações complementares sobre as estratégias em curso

 

O fato de ser o programa central no tocante ao trabalho infantil, no Brasil, faz do PETI a referência mais visível, não apenas como alvo de demandas sociais, mas por sua característica de programa ligado - desde a origem - a um processo de formulação conjunta envolvendo espaços públicos ampliados, como o Fórum Nacional e o Conselho Nacional de Defesa dos Direitos da Criança e do Adolescente.

No entanto, a análise do quadro atual  - mesmo quando referenciada na órbita federal - deve extrapolar os contornos de qualquer programa específico, convergindo para uma reflexão em torno das condições de implementação de diretrizes políticas básicas, tais como os eixos preconizados no documento do Fórum Nacional aprovado pelo Conanda. Neste sentido, além dos riscos e debilidades apontados na trajetória e nas perspectivas do PETI, há outros aspectos problemáticos a serem enfrentados, que tendem a comprometer a viabilização das políticas que vêm sendo consensuadas como fundamentais.

 

Uma questão tão "clássica" quanto recorrente diz respeito à superação do caráter desarticulado dos programas federais em áreas claramente afins ou com reconhecidas interfaces com a problemática da prevenção/erradicação do trabalho infantil, como o próprio PETI e o Programa de Garantia de Renda Mínima (PGRM), desenvolvido pelo Ministério da Educação. Por outro lado, ainda com referência a esta questão, a par das debilidades nas macropolíticas de geração de trabalho e renda, há em muitos casos uma ausência de sintonia entre a implementação dos programas federais neste campo e os parâmetros constitucionais no tocante ao trabalho infantil, o que já foi verificado em diferentes estados, tanto no âmbito do Pronaf (Programa de Apoio à Agricultura Familiar) quanto do Planfor (Plano Nacional de Qualificação Profissional), a título de ilustração.

 

Identifica-se ainda - em particular - um vácuo ou a inexistência de uma política de enfrentamento do trabalho de adolescentes: além do PETI não contemplar adolescentes com 15 anos de idade, o Plano Plurianual (PPA) 2000-2003 e a LDO 2000 e 2001 não abrangem a faixa etária de 14 a 18 anos

 

Mais amplamente, a questão da prevenção tende a ganhar proeminência na reflexão sobre o impacto potencial das políticas voltadas para a redução e eliminação do trabalho infantil. Neste sentido, questões como a renda familiar e o acesso a direitos básicos (econômicos, sociais e culturais)  mostram-se decisivas para a diminuição dos índices de trabalho infantil: o fato desta ser inferior à proporção de atendidos pelas iniciativas estritamente de erradicação indica que o problema se mantém, com um caráter de rotatividade.

 

Sem desconsiderar os aspectos macroeconômicos condicionantes, ganham relevo as possibilidades de inserção das famílias em programas de aumento da escolaridade de jovens e adultos, qualificação profissional e geração de trabalho e renda, além das bolsas familiares de apoio à escolarização.  Ou seja, a questão da família tende a ganhar centralidade, mesmo no que tange especificamente à escolarização das crianças e adolescentes, da qual é indissociável.

 

Por outro ângulo, há hoje condições mais favoráveis para uma efetiva expansão do alcance e do volume de iniciativas voltadas para a prevenção e erradicação do trabalho infantil, criando condições para um impacto mais significativo do que o até então constatado. Mais amplamente, observa-se que os programas - quando aperfeiçoados e articulados - podem se constituir como instrumentos dentro de uma estratégia maior, que de certo modo extrapola o âmbito de qualquer programa, mesmo os mais abrangentes. Tendo o Fórum Nacional e os Fóruns Estaduais como bases de referência, as ações relacionadas à erradicação do trabalho infantil representam hoje um dos pólos de irradiação de uma cultura de integração multissetorial, parceria, convergência e participação social, que vem ganhando presença e visibilidade no debate mais amplo sobre o rumo das políticas públicas.

 

Esta cultura se expressa, por um lado, nos padrões de relação estado-sociedade, dentro da perspectiva de viabilização de espaços públicos ampliados, com o envolvimento e a participação direta de atores múltiplos e diferenciados (entidades da sociedade civil, organizações empresariais, sindicais, comunitárias etc). Nesta direção, a emergência de novas institucionalidades associadas a novos formatos de organização e gestão vem sendo um dos caminhos mais significativos que as iniciativas de prevenção e erradicação do trabalho infantil vêm abrindo.

 

Por outro lado, a integração de ações, que se traduz em políticas efetivamente multissetoriais, permanece sendo um desafio, pois envolve a superação de obstáculos longamente acumulados que se refletem na própria estruturação do estado nos três níveis. Dentro do tema em foco, este processo passa antes de tudo pela articulação entre programas  que guardam – por sua natureza e objetivos – mais forte proximidade, como aqui apontado. Particularmente, é importante que sejam criadas interfaces institucionais vinculando as ações de erradicação do trabalho infantil aos programas de renda mínima e bolsa-escola, às políticas sociais universalizantes (especialmente na área de educação) e às iniciativas de formação básica, formação para a cidadania, capacitação profissional e geração de trabalho e renda, considerando as famílias e as comunidades como um todo.

 

Duas junções, afins entre si, fazem-se portanto necessárias: a relação entre ação preventiva e foco na família (sem o que a própria escolarização das crianças torna-se insustentável)  e a relação entre proteção e promoção social, ou seja, entre políticas sociais e políticas de desenvolvimento. Isto sugere um outro olhar para a questão do trabalho infantil, para além do emergencial e para além dos esforços repetidos - e por tendência infrutíferos -  centrados estritamente na questão da erradicação.

 

3 - Elementos para uma metodologia de avaliação

 

3.1 - Observações Preliminares

 

A pesquisa voltada para a avaliação de programas sociais é ainda incipiente no Brasil.  A preocupação com este tema nasceu nos anos 80, mas de forma desigual entre as diferentes políticas sociais[7] e com uma elaboração metodológica muitas vezes precária.  A grande maioria dos estudos avaliativos utilizava como critério a eficácia dos programas[8] e, em menor medida, a sua efetividade. A prática de policy recomendation era pouco usual, revelando a insipiência deste campo de pesquisa (Figueredo, 1986).

 

Já no início dos anos 90, a avaliação de políticas e programas sociais tornou-se um desafio em nosso país, devido, principalmente, ao diagnóstico da baixa efetividade do gasto público nesta área.  De fato, mesmo com um patamar inegavelmente alto de gasto social, da ordem de 19,8% do PIB para o biênio de 1996-1997 (CEPAL, 1999), percentual comparável ao de países mais desenvolvidos, convivemos ainda com situações de pobreza e miséria inaceitáveis.  Assim, é consensual a tese de que se gasta muito mal os recursos públicos, quando se considera a sua equidade distributiva e os seus impactos efetivos nas condições de vida da população (Draibe, 1990).  Esta percepção impôs a necessidade de se avaliar a gestão dos programas e os seus resultados, reduzindo os nós de irracionalidade e de ineficiência das políticas sociais.

 

 

Reforçando essa tendência, os organismos internacionais têm priorizado o financiamento de projetos e programas que se mostrem, de fato, exitosos, do ponto de vista da eficácia e dos impactos sociais.  Esta orientação tem induzido à maior preocupação dos governos e das demais entidades executoras com a avaliação de suas intervenções, estimulando o desenvolvimento de métodos de análise e a elaboração de indicadores adequados.

 

Neste percurso da crescente necessidade e importância de avaliar, também a metodologia de avaliação, em si, adquire um novo perfil.  Na verdade, os modelos tradicionais de avaliação se tornaram alvo de fortes críticas em meados dos anos 90: pelo seu caráter "externo", no sentido de não incorporar os agentes formuladores e implementadores; pela preocupação demasiada com a eficácia, cotejando somente o alcance das metas e a adequação dos meios/instrumentos utilizados, impedindo a apropriação do conjunto de fatores e variáveis contextuais e processuais, que limitam ou potencializam resultados e impactos; pelo baixo grau de relevância e de utilidade dos produtos avaliativos, que não respondiam às necessidades de informações dos agentes sociais envolvidos nos programas (Sulbrandt, 1994).

 

Assim, paulatinamente, foram incorporados à pesquisa avaliativa as abordagens dinâmicas do processo de implementação, em suas várias dimensões:  as relações entre o desenho da política e o formato adquirido por ela ao final do processo; a dimensão temporal, ou os efeitos diferenciados no tempo sobre a instituição executora, os agentes implementadores (resistências e adesões) e as modificações das condições iniciais; as condições institucionais que favorecem ou entravam o processo de implementação.

 

No que tange à erradicação do trabalho infantil, área específica que nos interessa, embora exista uma crescente preocupação em analisar as intervenções em curso, a  avaliação de políticas e programas encontra-se ainda em um estágio incipiente. A maior parte dos estudos existentes a esse respeito consiste em registros de experiências ou em análise, mais ou menos críticas, da implementação de alguns programas. Apesar da sua inegável importância (e da alta qualidade técnica de alguns deles), esses estudos via de regra não foram estruturados a partir de um arsenal metodológico, que permitisse uma efetiva avaliação das diversas dimensões envolvidas nas ações examinadas.

 

Ainda assim, é possível identificar na literatura recente sobre os programas sociais no Brasil importantes subsídios para a construção de uma metodologia de avaliação de programas de erradicação do trabalho infantil. Em particular destacaríamos três textos elaborados pelo Núcleo de Estudos de Políticas Públicas - NEPP / UNICAMP, pela Fundação Esquel do Brasil e pelo Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada - IPEA.

 

O documento elaborado pelo NEPP/UNICAMP  propõe uma metodologia de pesquisa destinada ao estudo comparativo das diversas experiências de programas de transferência monetária para famílias carentes.  O desenho da pesquisa contempla dois enfoques: a avaliação processual ou institucional, visando acompanhar e analisar o processo de implementação dos programas e identificar fatores institucionais que condicionam o seu sucesso; a avaliação de impacto, visando verificar os efeitos dos programas sobre as condições de vida das famílias beneficiárias.  Para o estudo desta dimensão, são propostos dois eixos de investigação complementares entre si: a análise da situação das famílias no momento de entrada nos programas e a pesquisa de campo junto às famílias beneficiadas, selecionadas por processo amostral, depois de alguns meses de participação nos programas [9] (Draibe et alli, 1999).

 

Uma segunda proposta metodológica para a avaliação de programas de bolsa-escola elaborada pela Fundação Esquel-Brasil enfatiza, também, os efeitos e impactos junto às famílias afetadas, aos agentes governamentais e ao conjunto da sociedade.  O texto propõe uma análise específica para a questão da obrigatoriedade da freqüência escolar, visando identificar o impacto desta restrição na oferta de força de trabalho infantil e seus efeitos na organização familiar e na economia local.  O desenho metodológico também inclui uma análise econômico-financeira usual, utilizando indicadores de custo/benefício, valor presente, pay-back, taxa interna de retorno e custo/efetividade (Sant'ana 1996).

 

Por fim, a proposta elaborada pelo IPEA apresenta as linhas gerais de uma metodologia de avaliação de programas de garantia de renda mínima, na perspectiva de sua focalização e da promoção social das famílias. O aparato metodológico é, então, concebido em três módulos distintos.  O primeiro analisa o processo de seleção, verificando se os critérios estabelecidos são capazes de distinguir e incorporar ao programa as famílias mais necessitadas.  Isso seria feito através da comparação entre as características das famílias selecionadas e daquelas inscritas no programa mas que não foram selecionadas.  O segundo módulo consiste na avaliação da focalização, através da comparação das características de duas populações: a população beneficiada e aquela delimitada pelos mesmos critérios de seleção do programa a partir da Pesquisa Nacional por Amostra de Domicílios.  O terceiro módulo, enfim, consiste na mensuração e análise dos efeitos do programa sobre a população assistida, comparando as informações cadastrais relativas à população beneficiária ao ingressar no programa e em momentos posteriores e distintos (Rocha & Saboia, 1998).

 

Como se pode notar, as três propostas metodológicas se baseiam em diferentes objetivos e, por isso, possuem critérios e modelos analíticos distintos. Em comum, no entanto, elas possuem a característica de privilegiar determinados ângulos e perspectivas de análise, deixando outros em aberto.

 

O texto apresentado a seguir, que se apóia em diversos elementos das propostas acima mencionadas, pretende avançar na direção da construção de um modelo integrado de avaliação, capaz de apreender e interligar os múltiplos aspectos presentes nos programas avaliados. Dessa forma, o primeiro passo consistiu na definição das dimensões a serem consideradas na avaliação (o que é feito no próximo item).

 

Por último, é importante ressaltar que, mesmo sem a pretensão de produzir um modelo de avaliação aplicável a todo e qualquer experiência de erradicação do trabalho infantil, buscou-se desenvolver instrumentos que, por serem flexíveis e sensíveis a contextos determinados, possam ser utilizados junto a uma parcela expressiva do universo formado por essas experiências.

3.2 - Dimensões e conceitos básicos

Dimensões da avaliação de Programas Sociais

 

Segundo a tônica de diversas formulações, a avaliação de programas sociais é entendida, essencialmente, como um exame sistemático que contempla desde o desenho até o impacto das ações, permitindo aferir sua eficiência, eficácia e efetividade.

É freqüente, todavia, a existência de nuances e distinções no uso destes conceitos referenciais. Não seria o caso de propor aqui a “verdadeira” acepção de cada termo, ou considerar a unificação de seu uso como um caminho obrigatório.  Mais proveitoso se mostra definir e qualificar as dimensões de avaliação aqui consideradas. Distinguiríamos cinco planos básicos:

 

I) dimensão conceitual

II) gestão  (processos)

III) resultados  (produtos)

IV) impactos (efeitos diretos,  indiretos e ampliados)

V) sustentabilidade

 

A avaliação no plano conceitual  relaciona-se à  análise do desenho do programa ou projeto. Estão aí envolvidos, entre outros, aspectos como: a congruência entre identificação de problemas e formulação de objetivos, o recorte da população-alvo e da territorialidade abrangida, a adequação entre estratégias e resultados e a factibilidade das metas estabelecidas.

 

A avaliação no plano da gestão identifica-se com uma análise do processo de implementação, associando-se às questões de eficiência e produtividade. Refere-se à disponibilidade e à utilização de insumos e recursos, envolvendo as funções gerenciais em seu sentido amplo – como um conjunto de capacidades existentes e geradas na execução do projeto ou programa. Incluem-se neste plano aspectos como as condições de infra-estrutura e operação, os recursos humanos (seleção, capacitação), os sistemas de informação e monitoramento, os mecanismos de comunicação (interna e externa) e a alocação dos recursos financeiros disponíveis.

 

A dimensão de desempenho ou resultados – quando circunscrita ao âmbito de produtos – remete sobretudo ao atingimento de metas, ao alcance e à focalização do conjunto de ações que conforma um programa social. Trata-se de dimensionar e qualificar os produtos e serviços realizados e seus beneficiários efetivos e potenciais.  Isto envolve o tratamento de aspectos como a existência de demanda reprimida ou ociosidade, o grau de cobertura (população incorporada vis-à-vis população elegível) e a focalização das ações (segmentação da população participante, adequação face à população alvo).

 

Os efeitos dos projetos, associados aos seus objetivos gerais e específicos ou daí decorrentes, conformam o campo múltiplo do que chamamos de análise de impactos. É importante, neste plano, distinguir os efeitos diretos nos beneficiários (benefícios relacionados ao produtos e objetivos específicos) dos efeitos indiretos (efeitos nos próprios beneficiários que extrapolam os objetivos específicos) e, principalmente, dos efeitos ampliados (de irradiação ou replicação) que correspondem ao uso mais freqüente da idéia de impacto.

 

É importante observar que, nas diferentes subdimensões de impacto, inclusive no impacto direto nos beneficiários, constitui um problema clássico identificar se os eventuais benefícios aferidos provêm das ações do programa ou decorrem também ou principalmente de outros eventos. Neste sentido, é usual indicar que a avaliação possa cotejar as mudanças identificadas nos beneficiários com a trajetória de grupos no mesmo contingente populacional, porém não atingidos pelo programa em questão.

No campo de uma avaliação de projetos sociais, a idéia de sustentabilidade pode ser relacionada à continuidade tanto das ações (com seus processos e produtos) quanto de seus efeitos. Cabe estabelecer distinções tomando-se como referência: i) os beneficiários (continuidade dos efeitos após seu desligamento ou o término do programa); II) o meio social mais amplo (capacidade de mobilizar apoios de diferentes tipos de atores, aceitação social das linhas de ação do programa, incorporação do programa a políticas públicas permanentes); III) o aspecto econômico-financeiro, associado à viabilidade financeira da permanência e replicação das ações e ao retorno econômico e financeiro dos investimentos realizados.

 

Análise econômico-financeira

Os fatores de ordem econômico-financeira devem ser vistos como transversais às dimensões aqui mencionadas, podendo ser analisados a partir de distintas perspectivas.

 

Um conceito central a ser considerado na análise econômico-financeira é o da eficiência, definida nesse contexto como uma relação de racionalidade econômica no processo de alocação de recursos para a geração de um determinado produto. No plano da avaliação de programas como os aqui tratados, a questão da eficiência pode ser captada a partir de três ângulos:

 

I) eficiência administrativa, expressa basicamente pela relação entre o volume de recursos destinados às atividades fim do programa e aqueles destinados ao custeio das atividades.

II) eficiência econômica, associada à relação custo/produto, ou seja, os custos incorridos na produção e entrega de um determinado bem ou serviço à população.

III) eficiência na alavancagem de recursos, relacionada com a capacidade da instância executora em captar recursos adicionais para o programa através do estabelecimento de parcerias, marketing institucional, etc.

 

Um outro fator a ser considerado na análise econômico-financeira é o do chamado custo/impacto. Neste caso o custo é dimensionado tendo em vista não a quantidade de produtos ou serviços oferecidos, e sim os efeitos sociais palpáveis gerados pelo projeto.  A estimativa do custo/impacto de um determinado programa supõe a  adoção de procedimentos metodológicos (como por exemplo o uso de “grupos de controle”) que permitam identificar claramente o grau de associação entre as mudanças sociais verificadas e as ações desenvolvidas pelo programa.

A utilização da variante analítica do custo/impacto apresenta algumas vantagens importantes, entre elas a possibilidade de se comparar a eficácia de distintas estratégias voltadas para a resolução de um mesmo problema social. Sua principal limitação consiste na necessidade de quantificação dos impactos dos programas, que, no caso de programas sociais muitas vezes são difusos e não mensuráveis. 

 

Um terceiro viés da análise econômica-financeira busca estimar a relação custo/benefício de um programa social, com base no instrumental utilizado na análise de viabildade financeira de projetos econômicos (taxa interna de retorno, tempo de retorno do capital, valor presente líquido, etc).

Das três variantes de análise mencionadas, esta é sem dúvida a que tende a apresentar um maior grau de complexidade. Uma primeira dificuldade refere-se ao fato, já mencionado, de que os benefícios gerados por programas sociais nem sempre são passíveis de quantificação e menos ainda de monetização. Outro desafio consiste na projeção dos “fluxos financeiros” que, no caso de projetos sociais, tendem a depender de um grande número de fatores externos ao projeto, alguns deles de difícil previsibilidade. Além disso, é necessário que sejam estabelecidos para cada modalidade de programa parâmetros específicos de avaliação (tendo em vista a sua relevância social), uma vez que não seria lógico empregar junto a projetos sociais critérios de rentabilidade financeira idênticos aos empregados na análise de projetos econômicos.

 

A existência dessas dificuldades tem levado a que a análise custo/benefício permaneça ainda uma alternativa pouco explorada na avaliação de projetos sociais. Trata-se, não obstante, de uma alternativa rica em possibilidades e que, se utilizada com as devidas precauções metodológicas, pode contribuir para dimensionar os efeitos estratégicos de diversas ações no campo social.

 

Monitoramento e Indicadores

 

Os aspectos em jogo nas diferentes dimensões aqui consideradas tornam clara a percepção de que as atividades de monitoramento – internas aos agentes executores dos programas – são condições essenciais para a amplitude do trabalho de avaliação – seja este interno ou externo. Esta relação, por mais evidente que pareça, não se mostra ainda tão presente ou difundida na cultura e nas práticas que permeiam os programas e projetos sociais. Avançar neste sentido significaria articular o levantamento rotineiro ou periódico de informações com um elenco mais amplo de necessidades de um processo avaliativo, para além das práticas usuais de controle administrativo, cumprimento de exigências de prestação de contas ou registro quantificado de realizações.

Isto remete à própria esfera do planejamento dos projetos, onde se mostra importante detectar variáveis ou indicadores cujo levantamento possa ser – sem maiores esforços adicionais - incorporado ao fluxo de atividades inerente ao programa ou projeto. Naturalmente, assume-se aqui a premissa de que o exercício da avaliação é elemento importante no próprio andamento e êxito do projeto, e não apenas uma possível etapa final ou mecanismo a ser acionado ex-post fato.

 

A menção a variáveis e indicadores impõe, certamente, a delimitação do uso destes termos. Também, neste terreno, encontramos afinidades, diferenças e imprecisões. Ainda que, não raro, atribua-se o papel de indicador a toda e qualquer variável, parece-nos importante qualificar esta relação, de acordo com a tendência adotada neste documento. Podemos entender as variáveis como unidades básicas de informação associadas às dimensões antes mencionadas, ou seja, conceitos operacionais que expressam um aspecto da realidade que pode variar de estado ou situação (como o elenco de exemplos sugeridos no item 3.2 deste documento). Os indicadores, por sua vez, constituem meios de sinalização que expressam de forma mensurável o comportamento de uma ou mais variáveis.  Se todo indicador se refere a uma ou mais variáveis, nem toda variável relevante é passível de gerar (isoladamente ou de forma combinada) um referente mensurável, isto é, um indicador (como “grau de cobertura”, “taxa de espera”, “taxa de evasão”, “percentual de aumento da renda familiar” etc).

 

A identificação com a idéia de mensuração não significa, contudo, que os indicadores sejam puramente “quantitativos”.  Indicadores “qualitativos” (ou, mais precisamente, associados a variáveis qualitativas) podem se constituir como escalas relacionadas, por exemplo, a noções de intensidade ou grandeza, sejam estas mais ou menos tangíveis ou arbitradas (“índice de satisfação do usuário”,  “índice de desenvolvimento pessoal” etc).

 

É importante, de todo modo, considerar que os processos e produtos de um trabalho de avaliação não se limitam aos conteúdos apoiados em indicadores. O elenco de variáveis a serem consideradas certamente deve ser bem mais amplo, mesmo em uma avaliação que contemple não mais do que uma ou duas das dimensões antes sugeridas. Tratando-se de um campo em formação, onde os trabalhos pioneiros são extremamente recentes (como é o caso da avaliação de programas de prevenção / erradicação do trabalho infantil), parece-nos mais adequado o caminho de levantar variáveis significativas nos diferentes planos ou dimensões de análise e, a partir daí, estabelecer hipóteses de indicadores que possam conformar um sistema básico, adaptável aos diferentes contextos onde os programas são implementados.

 

3.3 - Procedimentos e variáveis

 

A seguir, são destacados alguns dos procedimentos envolvidos na avaliação de projetos de prevenção / erradicação do trabalho infantil, bem como um elenco preliminar de variáveis, referenciadas às diversas dimensões de avaliação mencionadas anteriormente.

 

Procedimentos Operacionais

 

· Mapeamento preliminar do universo

Acesso, sistematização e análise de material em dois planos: I) estudos já realizados; II) bases de informação sobre programas e projetos existentes neste campo.

· Definição de variáveis e hipóteses de indicadores

 

Elenco de conceitos operativos nas diversas dimensões a serem consideradas na avaliação, cujas manifestações podem ser captáveis de forma direta ou indireta, plena ou parcial. As variáveis são aqui entendidas como unidades de informação relevantes, parte das quais pode constituir indicadores (ver item seguinte).

 

· Seleção / definição da(s) iniciativa(s)  a ser(em) avaliada(s)

 

Este componente pode estar definido previamente ao estudo avaliativo ou ser trabalhado em função de seus objetivos e possibilidades, de acordo com critérios a serem estabelecidos (representatividade, visibilidade, riqueza/complexidade, diversidade etc).

 

· Identificação das fontes de informação disponíveis

 

Refere-se aos produtos gerados na esfera da gestão do(s) projeto(s), a partir do acompanhamento e monitoramento realizado (na forma de fichas, planilhas, bases de dados, relatórios etc).

 

· Definição de estratégias e elaboração de instrumentos de coleta de informações

 

Aproveitamento e reorganização do material disponível em função das variáveis definidas; confecção de novos instrumentos (questionários, roteiros) para coleta de dados junto aos atores-chave (agentes promotores – gestores, técnicos; atores intervenientes – como os agentes educacionais e o público diretamente atendido – famílias e crianças).

 

· Implementação dos instrumentos de coleta em campo

 

Aplicação do instrumental junto a uma amostra de famílias pertencentes ao grupo-alvo e aos informantes-chave entre os agentes institucionais envolvidos.

· Tratamento das informações

 

Controle de consistência e qualidade dos dados levantados, elaboração de plano tabular para indicadores e variáveis passíveis de tratamento estatístico, aplicação deste plano a uma base de dados informatizada e sistematização das demais variáveis – não passíveis de tratamento estatístico.

 

· Análise e elaboração de produtos

 

Cotejo das bases de informação produzidas no estudo com questões gerais relativas a este universo de iniciativas, de modo a distinguir e relacionar as dimensões de análise, identificar lições aprendidas e formular conclusões e recomendações.

 

Elenco de variáveis

 

A definição das variáveis a serem consideradas em cada processo avaliativo depende naturalmente do desenho da experiência a ser avaliada. A grande diversidade das ações institucionais na área da erradicação e prevenção do trabalho infantil torna inviável a definição de um elenco de variáveis adequadas ao conjunto dessas ações.

 

As variáveis listadas a seguir  não estão referenciadas a um programa específico e sim a um modelo de intervenção, que contempla três das modalidades de ação anteriormente mencionadas: o reforço da inserção educacional das crianças, a valorização socioeconômica das famílias envolvidas e a sensibilização das famílias e da sociedade sobre a questão do trabalho infantil.

 

Variáveis relacionadas à gestão

 

· Planejamento

 

-     Existência de diagnóstico socioeconômico e educacional da área de abrangência do programa

-     Existência de dados sobre a incidência e formas do trabalho infantil na área de abrangência do programa

-     Métodos de planejamento utilizados

-     Participação de atores sociais e institucionais no processo de planejamento

· Seleção dos Beneficiários

 

-     Critérios de seleção do grupo-alvo

-         Instrumentos e procedimentos utilizados na seleção dos beneficiários

-          

· Modalidades de Ação

 

-     Natureza dos linhas de ação desenvolvidas pelo programa

-     Natureza dos serviços oferecidos aos beneficiários diretos do programa

-         Natureza dos serviços com acesso intermediado pelo programa.

-          

· Recursos Humanos

 

-     Número, escolaridade e qualificação profissional dos integrantes do quadro de pessoal do programa, por natureza de função

-     Critérios e procedimentos de seleção de pessoal

-     Modalidades e freqüência de atividades de capacitação de pessoal

-     Níveis de remuneração (direto e indireto) por natureza de função

-         Natureza e intensidade da utilização de serviços de terceiros (incl. assessorias técnicas especializadas)

-          

· Comunicação e Relações Institucionais

 

-     Existência de instrumentos de divulgação do programa

-     Existência de pesquisas sobre a aceitação do programa junto à opinião pública

-     Número e natureza dos agentes institucionais envolvidos no programa e forma de participação de cada agente

-     Existência de vinculação com intervenções mais abrangentes (estaduais e/ou nacionais)

-     Relacionamento com experiências similares em outras áreas geográficas

-         Relacionamento com outras iniciativas de prevenção / erradicação do trabalho infantil existentes na área de abrangência do programa.

-          

· Monitoramento e Avaliação

 

-     Disponibilidade de informações sobre as ações realizadas pelo programa

-     Existência de informações sobre a percepção dos beneficiários em relação aos serviços oferecidos pelo programa

-     Existência e abrangência do monitoramento sobre os impactos das ações junto aos beneficiários

-     Existência de mecanismos de apuração de custos

-     Existência e funcionalidade de sistemas informatizados

-     Existência e abrangência de avaliações externas

 

Variáveis relacionadas a resultados / realizações

 

-     Número de crianças, adolescentes e famílias pertencentes ao público alvo do programa

-     Metas (anuais e totais) de atendimento do programa (em n° de crianças, famílias e adolescentes)

-     Número (anual e acumulado) de crianças e adolescentes atendidos na área educacional

-     Número (anual e acumulado) de crianças participando de atividades recreativas e/ou culturais

-     Número (anual e acumulado) de crianças e adolescentes que participam de outras atividades desenvolvidas ou intermediadas pelo programa

-     Número (anual e acumulado) de famílias que recebem complementação de renda

-     Número (anual e acumulado) de famílias que recebem apoio nutricional

-     Número (anual e acumulado) de famílias que participam de atividades sócio-educativas promovidas pelo programa

-     Número (anual e acumulado) de famílias que participam de atividades de geração de renda desenvolvidas ou intermediadas pelo programa

-     Número (anual e acumulado) de famílias que participam de outras atividades desenvolvidas ou intermediadas pelo programa

-     Número de famílias cadastradas e ainda não atendidas pelo programa

-     Número de crianças cadastradas e ainda não atendidas pelo programa

-     Tempo médio entre o cadastamento dos beneficiários e a sua incorporação efetiva ao programa

 

Variáveis relacionadas a efeitos / impactos

 

As variáveis abaixo devem ser captadas junto a três universos distintos: I) os beneficiários diretos do programa (crianças e famílias), II) grupos de controle, formados por não beneficiários do programa, que possuam condições socioeconômicas similares às dos beneficiários, III) população residente na área de abrangência do programa. O cálculo da evolução baseia-se na comparação entre o momento inicial (correspondente ao início do programa ou à incorporação do beneficiário, conforme o caso) e a situação no momento da avaliação. Caso disponíveis, podem ser considerados dados intermediários, obtidos através de levantamentos periódicos realizados pelo programa.

 

-     Evolução da incidência de trabalho infantil

-     Evolução da incidência de subnutrição infantil

-     Evolução dos índices de morbidade e mortalidade infantil

-     Evolução dos níveis de matrícula e freqüência escolar[10] das crianças na faixa  etária de 7 a 14 anos

-     Evolução dos níveis de repetência escolar

-     Evolução dos níveis de evasão escolar

-     Evolução da renda familiar per capitã[11]

-     Evolução do acesso à infra-estrurura física (água, esgotos, eletricidade, telefone)

-     Evolução dos índices de desemprego adulto

-     Evolução do consumo per capita de gêneros de primeira necessidade

-     Evolução da percepção em relação ao trabalho e à educação infantil

 

Variáveis relacionadas à sustentabilidade

 

Sustentabilidade junto aos beneficiários diretos (permanência dos efeitos após o desligamento do programa)

 

-     Incidência de trabalho infantil

-     Níveis de matrícula e freqüência escolar

-     Índices de repetência escolar

-     Índices de conclusão do ensino fundamental e do ensino médio

-     Evolução da renda familiar per capita

 

Sustentabilidade social e institucional

 

-     Aprovação do programa pela opinião pública

-     Número e natureza de novas parcerias institucionais

-     Continuidade da execução do programa após mudanças político-administrativas

 

Variáveis para a análise econômico-financeira

 

-     Composição do orçamento do programa por fonte de financiamento

-     Montante anual das despesas gerais do programa.

-     Distribuição  dos gastos do programa por item de despesa

-     Distribuição dos gastos do programa por modalidade de ação / atividade

-     Custo médio anual de um aluno no ensino público de 1° grau na área de abrangência do programa

-     Custo (total e per capita) das despesas do sistema público de saúde no tratamento de doenças relacionadas com a subnutrição infantil na área de abrangência do programa

-     Valor médio de remuneração da força de trabalho, de acordo com o número de anos de escolaridade, na área de abrangência do programa

-     Taxa média de juros

-     Inflação anual

-     Estimativa dos ganhos de produtividade relacionados com o aumento da escolaridade da força de trabalho

-     Composição das receitas (tributárias e correntes) das unidades político-administrativas envolvidas no programa.

 

ANEXO

 

Bibliografia sobre Trabalho Infantil

 

ABRAMOVAY, M.; ANDRADE, C.; CARNEIRO, C. M. Q.; SIQUEIRA, T. C. A. (1998) O programa Bolsa-Escola do Distrito Federal. Brasília: UNESCO/UNICEF/PÓLIS, março.

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Pesquisa Nacional por Amostra de Domicílios: síntese de indicadores: 1999/IBGE, Departamento de Emprego e Rendimento - RJ: IBGE, 2000.

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http://www.fundabrinq.org.br/peac/ti/base/integra/AE0005.rtf

18/7/2003 01:58:38

 

NOTAS :

 

 

[1] A taxa de atividade expressa a relação entre o número de pessoas economicamente ativas e a população total. São considerados economicamente ativos, os indivíduos ocupados, bem como aqueles sem trabalho que tenham tomado providências efetivas para buscar emprego.

[2]  As informações referentes à distribuição setorial e ao tipo de relação de trabalho, para as duas faixas etárias examinadas, foram extraídas de Sabóia (1999) e têm como base tabulações especiais da PNAD 1997.

[3] Para maiores informações sobre o PETI - Programa de Erradicação do Trabalho Infantil, ver o capítulo 2 desse trabalho.

 

[4] Vale notar que, devido às elevadas taxas de evasão e repetência escolar, a maioria das crianças de famílias baixa renda não consegue concluir o primeiro grau de escolaridade no interior da faixa etária definida como de escolarização obrigatória (7 a 14 anos). Dessa forma, a elevação da idade mínima para o trabalho de 14 para 16 anos, contribui, ao menos em tese, para reduzir o número de pessoas que ingressam no mercado de trabalho sem ao menos terem concluído o primeiro ciclo escolar. Para assegurar uma maior efetividade a essa medida é necessário, no entanto, que ela seja incorporada pelas ações institucionais de erradicação do trabalho infantil. Até o momento a grande maioria dos programas (inclusive na órbita do governo federal) continua utilizando, na definição dos seus grupos alvo, o limite de idade estabelecido pela legislação anterior.

[5] A Convenção 138 da OIT, apesar de já ter 27 anos, ainda não havia sido ratificada pelo governo brasileiro, que, até recentemente, alegava a sua incompatibilidade com as normas estabelecidas pela Constituição Federal e pelo Estatuto da Criança e do Adolescente, que permitiam o trabalho a partir dos 12 anos na condição de aprendiz.  Porém, com a alteração feita através da Emenda Constitucional No 20, que fixa em 16 anos a idade mínima para o trabalho e em 14 anos para a condição de aprendizagem, esta contradição foi superada. Dessa foma, após aprovadas pelo Congresso Nacional em dezembro de 1999, as duas convenções (138 e 182) foram ratificadas pelo governo brasileiro em janeiro de 2000.

 

[6] A propósito deste eixo de ação, a principal referência atual na literatura brasileira corresponde ao trabalho elaborado pela USP /  Fundação Instituto de Administração / Centro de Estudos em Administração do Terceiro Setor (CEATS), em cooperação com a OIT/IPEC, coordenado por Rosa Maria Fischer, "O Selo Social contra o Trabalho Infantil: Experiências Brasileiras". São Paulo, 2000.

 

[7] Dentre as políticas estudadas, a área de nutrição é a que apresentava uma prática mais sistemática de avaliação nos anos 80, utilizando critérios mais explícitos e uma metodologia coerente e apropriada aos objetivos da pesquisa.

 

[8] A maior parte dos estudos se voltavam para a eficácia objetiva dos programas, em função das metas estabelecidas e, em segundo lugar, a eficácia funcional, relativa ao grau de adequação dos meios aos objetivos do programa.  Depois das análises de eficácia, as metodologias visando determinar o grau de efetividade ou o impacto dos programas na população-alvo e/ou no environment sócio-econômico eram as mais utilizadas, porém em escala bem menos significativa.  Finalmente, eram raros os estudos voltados para mensurar a eficiência dos programas, relacionando os seus efeitos/benefícios com os esforços/custos empreendidos para obtê-los.

 

[9] Este instrumental metodológico foi construído em dois módulos, denominados de "módulo mínimo" e "módulo completo".  São duas opções que permitem uma adequação da pesquisa aos interesses, recursos e tempos disponíveis pelos que pretendem empreendê-la.  A diferença entre as duas opções é que o "módulo mínimo" exclui a pesquisa de campo junto às famílias beneficiárias, que permitiria avaliar os impactos do programa sobre as suas condições de vida.  Assim, ele permite apenas conhecer o aspecto institucional e o perfil das famílias atendidas.

 

[10]  Em relação à freqüência, repetência e evasão escolar devem ser utilizados como parâmetro geral os índices correspondentes no ensino público fundamental na área de abrangência do programa.

[11]  No caso dos beneficiários diretos, o cálculo da renda familiar não deverá considerar  o valor de transferências monetárias às famílias realizadas pelo programa.