O PAPEL ARTICULADOR DOS
CONSELHOS DE DIREITOS E DOS CONSELHOS DE EDUCAÇÃO
Públio Caio Bessa Cyrino
Promotor de Justiça, AM.
1.
A origem dos conselhos
dos direitos
2.
Origem formal dos
conselhos dos direitos
3.
Características dos
conselhos
4.
As interfaces dos
conselhos com outros órgãos – a compreensão
do sistema de redes de serviços
4.1
Conceito de Rede
4.2
Espécies de Redes
4.3
A interface com os
Conselhos Tutelares
4.4
A interface com o
Ministério Público
5.
Os conselhos dos
direitos e sua articulação com os conselhos de educação
6.
Fazendo cumprir a lei de
diretrizes e bases e o Estatuto da criança e do adolescente
7.
Conclusão
1.
A origem dos conselhos dos direitos
A experiência com Conselhos, como prática social de
intervenção de grupos sociais organizados na gestão política do poder, não é
criação do legislador brasileiro, como pode parecer. Nem é novidade, no Brasil,
pelo menos enquanto idéia, visto que o Código de Melo Matos de 1927 já previa a
existência de Conselhos de Assistência e Proteção aos Menores, embora, na
prática, muito poucos tenham sido os que se instalaram, além do que não
possuíam a mesma conotação dos Conselhos dos Direitos atuais.
Historicamente várias sociedades experimentaram tais
práticas, ora em Conselhos Operários, ora em Conselhos de Cidadãos. A
experiência com Conselhos Operários se revela a partir da prática de
trabalhadores organizados, originado diretamente do sistema
de produção. Segundo Gohn (1990), são agentes
e atores centrais da política
econômico-social do país.
Quanto
aos Conselhos de cidadãos, são eles compostos por cidadãos não necessariamente
trabalhadores (ou exclusivamente) e se constituem a partir de um processo de
consumo e distribuição de bens, serviços e equipamentos, principalmente
públicos. São atores de políticas sociais determinadas ou elaboradas por
agentes governamentais.
Ilustram-se como experiências internacionais: a Comuna de
Paris, vista como primeira experiência de autogestão operária através de
Conselhos Populares. Ocorreu em 1871, na França, onde os trabalhadores
conseguiram exercer o governo; os Sovietes Russos, surgidos em São Petersburgo
em 1905, caracterizados como organismos políticos de luta pelo poder estatal
num momento de crise aguda da sociedade.
A experiência alemã, através de Conselhos de Fábricas, por volta de 1918,
cuidava das questões salariais, preços de aluguéis; a
experiência italiana, começando por Comissões de Fábricas, evoluíram
para a formação de Conselhos, com características políticas. Outras tantas
experiências internacionais ocorreram.
No Brasil, constatamos inicialmente a experiência com
Conselhos Comunitários. Tratava-se de uma participação “outorgada” da população
nos referidos Conselhos, pois sua criação e estruturação e todas as regras
participativas eram de iniciativas do Poder Público, restando à população a
simples adesão. Eram órgãos consultivos de Governo, legitimando a atuação
estatal.
Algumas poucas experiências, a partir da década de 80,
surgem com os Conselhos Populares, sobretudo no chamado orçamento participativo,
adotado por algumas cidades.
Somente a partir da década de 90 se pode falar de
experiência de Conselhos deliberativos, com participação popular efetiva, sem
mera adesão, quando surgem os Conselhos de Saúde e depois os Conselhos dos
Direitos da Criança e do Adolescente e os da Assistência social.
2.
Origem formal dos conselhos dos direitos
A fonte inspiradora dos Conselhos é a Constituição Federal
de 1988; ao enunciar que o Brasil é uma República Federativa, um Estado
Democrático de Direito, onde o poder emana do povo que o exerce por seus
representantes legais ou diretamente, nos casos previstos na Constituição, ela
estabeleceu a democracia participativa.
Como forma de materializar a federação, estabeleceu a
Constituição que a formulação de políticas de atendimento relacionadas à
criança e ao adolescente deveria seguir as regras da descentralização política
e administrativa. Assim, a formulação, execução e controle de políticas de
atendimento em tais áreas deveriam ser realizadas através de ações municipalizadas
(descentralização política), além de serem desenvolvidas por órgãos que não
pertencessem à administração direta ( secretarias,
gabinetes de governo etc...)
Exigiu também a Constituição que as políticas de
atendimento, além de descentralizadas – municipalizadas –, deveriam contar com
a participação popular. Surgiu, então, através da Lei Federal 8069/90, um tipo
de órgão público, especial, diferente dos que se conhecia na técnica da
administração púbica, pois, apesar de descentralizado, com independência, não
seria dotado de personalidade jurídica própria, tal como as autarquias, e ainda
teria em sua composição, de forma paritária, a
participação popular em relação aos representastes do Governo. Criaram-se os
Conselhos de direitos da Criança e do Adolescente. Estava criado um canal de
participação popular na gestão do Poder Político.
3.
Características dos conselhos
A Constituição Federal exigiu que se
criasse, no âmbito de cada esfera da federação, um órgão que definitivamente
acabasse com a prática verticalista das ações, até
então impregnadas pela antiga Política Nacional do Bem Estar do Menor.
Como foi visto em outro momento desse texto, exigiu-se, por
via da CF/88, um órgão formulador de políticas, em cada esfera de governo. Por
isso, o Estatuto da Criança e do Adolescente, regulamentando a Carta Maior,
estabeleceu que seriam criados conselhos de direitos, tanto como opção política
da constituição material quanto como estratégia de gestão, ou simplesmente
diretriz de política de atendimento.
Por obra da lei, esses Conselhos serão “órgãos deliberativos
e controladores das ações em todos os níveis, assegurada a participação popular
paritária por meio de organizações representativas”. A
lei foi de uma extrema objetividade: o órgão deve ser deliberativo das
políticas públicas, e não mais, tão somente, consultivo, como tantos organismos
da administração pública.
A CF não admitiu, nesse caso, qualquer
disfarce a respeito da participação popular. Trata-se de efetiva participação e
não mera “integração” em programas já previamente decididos e colocados em
pauta apenas para legitimar futuras ações.
Deliberar, segundo definição, significa “decidir; resolver
depois de exame e discussão”; essa tarefa é típica do Conselho dos Direitos.
Caberá a ele decidir, após discussão entre seus pares, toda política, programas
e ações referentes às crianças e adolescentes, sejam de iniciativa própria, do
Poder Executivo ou de organizações não governamentais. Essa deliberação será
conteúdo de resoluções dos Conselhos e terá como destinatários todas as pessoas
e órgãos responsáveis pela execução de políticas de atendimento.
Num
certo modo, pelo estágio em que se encontra a democracia no Brasil, podemos
afirmar que demos um salto das “bandeiras de luta” – momento de estratégico da
fase reivindicatória e de denúncias – para uma outra fase de “planos de ação” –
onde se exige muito mais uma capacidade propositiva,
para aproveitamento dos espaços políticos, na busca da hegemonia da sociedade
civil, e, consequentemente, a mudança da “cara do Estado”.
Isso é importante: o poder não admite
vazios; ou a sociedade civil o ocupa ou o Governo o fará na totalidade.
Se os representantes da sociedade civil não forem capazes de realizar propostas
efetivas para as políticas públicas, os representantes de Governo o farão, tudo
dentro do espírito democrático, legitimando-se, ao final, as propostas
aprovadas no Conselho.
Saliente-se que as deliberações dos Conselhos, uma vez publicadas,
se tornam uma vontade Estatal, desaparecendo a paternidade e impondo ao
Executivo sua concretização.
É conseqüência natural da característica anteriormente
comentada. O órgão deliberativo, cuja decisão será uma
manifestação do próprio Estado, impondo-se a todos – destinatários naturais da
obrigação de prover os direitos fundamentais das crianças e adolescentes –
exigiria, certamente, o caráter de órgão autônomo. Autonomia entendida como
“independência administrativa, faculdade de se governar”.
O Conselho, criado por lei, terá seu
regimento próprio. Suas atribuições são vinculadas à lei e não tarefas
discricionárias impostas pelo Estado.
Uma vez constituído, com seus membros devidamente empossados
na forma da lei, o Conselho terá total liberdade para tomar suas decisões, não
se sujeitando ou subordinando administrativamente a nenhum outro órgão. Importa
esclarecer que não se deve confundir “vinculação administrativa” com
“subordinação administrativa”.
Os Conselhos se “vinculam“ administrativamente ao Poder
Executivo, encontrando um “locus” na administração
pública inclusive para os fins de dotação orçamentária para seu funcionamento.
Porém não se tornam subordinados, o que significa dizer
que não se admite ingerência política em suas decisões nem controle
administrativo de seus atos – ressalvado o controle finalístico
ou de legalidade; não existe poder de avocar as atribuições do Conselho para
nenhum outro órgão, em face da inexistência do poder hierárquico.
Suas decisões, a exemplo do que ocorre
com o Conselho Tutelar, só podem ser revistas por seu colegiado ou por decisão
judicial, jamais por outras autoridades administrativas.
Atendendo ao princípio constitucional da participação direta
na gestão do poder político, estabeleceu o Estatuto da Criança e do Adolescente
o princípio da paridade ou igualdade entre os membros que compõem o Conselho.
Para sua composição, exigiu a
Constituição, como visto, a presença de representantes da população. Por óbvio,
a participação sem isonomia ou paridade, entre sociedade civil e governo, seria
um engodo e estaria maquiando a possibilidade de intervenção do povo em atos de
governo, deixando de atender à vontade expressa do legislador constituinte,
prevista no Parágrafo único, do artigo 1°, da CF/88.
Dessa forma, cada localidade manifestará,
em lei de iniciativa do Executivo, sua vontade quanto à quantidade de membros
que irão compor o Conselho. Para atender ao preceito legal da paridade, será exigido
um número igual de representantes do governo e da sociedade civil.
Sem embargo, essa fórmula se apresenta
bem próxima da concepção de Estado proposta por Antônio Gramsci, quando afirma
que o Estado é igual ao governo mais a sociedade civil (
Estado = governo + sociedade civil).
Assim constituído, ressaltamos mais uma
vez a importância da capacidade “propositiva” dos
conselheiros, sobretudo os que venham representar a sociedade civil, pois,
embora a ciência política não se desenvolva como matemática, não resta dúvida
que o resultado dessa operação estará estreitamente ligado ao potencial de
intervenção, capacidade de mobilização, competência e resolutividade
das propostas, de cada “elemento” da fórmula, delineando, ao final, a “cara do
Estado”.
Embora, talvez, se pudesse colocar essa
característica como “atribuição” do Conselho, não resta dúvida que essa
atribuição lhe dá uma nota característica. Além de órgão deliberador
e formulador de políticas, o Conselho exerce uma tarefa de controle social das
mesmas ações e políticas públicas.
Esse controle deve dar-se através de
avaliações das políticas, gerenciamento e fiscalização do Fundo; inscrição de
programas e cadastramento de entidades. Dessa forma poderá apresentar e
deliberar propostas retificadoras dos desvios em todos os níveis – inclusive e
principalmente político - porventura detectados.
4.
As interfaces dos conselhos com outros órgãos – a
compreensão do sistema de redes de serviços
Até aqui percebemos que os Conselhos dos
Direitos também podem ser considerados como estratégia de gestão política e
administrativa, estabelecida pelo legislador constitucional, quando enfatizou
princípios como a descentralização, municipalização e participação popular.
Enquanto estratégia de gestão, não se
pode olvidar a necessidade de buscar uma perfeita harmonia desse órgão com
outros órgãos da administração, entidades não-governamentais e espaços
políticos, como foros de defesa, organizados na sociedade civil.
Esperar que as respostas às necessidades básicas e direitos fundamentais decorram única e
exclusivamente do Estado – embora seja sua tarefa típica - é postura suicida. O
Estado não existe sem sociedade civil e é nela que está a riqueza das
iniciativas.
O Estatuto da Criança e do Adolescente estabeleceu
um “ponto de chegada” em relação às políticas de atendimento:
“A política de atendimento dos direitos
da criança e do adolescente far- se- á através de um
conjunto articulado de ações governamentais e não governamentais, da União, dos
Estados, do Distrito Federal e dos Municípios (artigo 86, ECA).
Para a garantia, defesa, prevenção e
promoção dos diferentes direitos (fundamentais e especiais) de crianças e
adolescentes, por certo se exigirá sempre, em face dessa diversidade e complexidade,
uma multiplicidade de ações também específicas nas áreas de políticas básicas
ou suplementares.
Nessa tarefa vamos encontrar múltiplas
formas de organizações, de intervenções e de agentes que necessitam ser identificados, fazendo-se uma verdadeira taxinomia para
que os resultados das políticas de atendimento sejam dotados de eficiência e resolutividade, sem desperdício nem pulverização de idéias
e ações.
Na tentativa de racionalizar as diferentes tarefas e papéis,
apresenta-se como alternativa estratégica a noção de
“rede”, para garantir a efetividade das políticas de atenção integral à criança
e ao adolescente.
O Instituto de Estudos Especiais da PUC/SP desenvolveu
pesquisa sobre o tema e a publicou no trabalho intitulado Gestão Municipal dos
Serviços de Atenção à Criança e ao Adolescente, coordenada pela professora
Maria do Carmo Brant de Carvalho. Ali encontramos uma riqueza de indicadores
para uma efetiva articulação de serviços existentes em bases territoriais
(municípios) capazes de dar uma nova roupagem à gestão social das políticas
públicas de atenção integral às crianças e adolescentes.
Seguiremos o esquema do texto, em apertada síntese, colocando o problema do
papel articulador dos Conselhos, no seu referido lugar.
O texto refere-se sobretudo a uma nova
forma de gestão social, flexível e participativa, com maior autonomia para o
gerenciamento dos serviços, apagando a rigidez e centralismo da tradicional
forma de gestão, tão bem explicitada na conhecida e malfadada Política Nacional
do Bem Estar do Menor.
Estabelece
a idéia de negociação e participação de usuários e demais interlocutores nas
decisões e ações envolvidas nas diversas políticas públicas:
“Uma
nova relação de partilha entre Estado e sociedade é necessária – isso exige mudanças
na cultura das instituições públicas e seus agentes, e capacidade propositiva da sociedade civil” (
Carvalho, 1995).
Enfim, reforça a idéia contida no citado artigo 86, do ECA, esmiuçando as estratégias de articulação e
organização, desenvolvendo o conceito de rede e as identificando dentro de um
micro território .
4.1.
Conceito de Rede
O texto provoca a análise do conceito de rede
tradicionalmente desenvolvido tanto na esfera da administração pública quanto
na privada. Entendia-se “rede” como “resultado
de um processo de desconcentração de meios de ação de uma organização por meio
de unidades... É pressuposto (para existência de rede) que haja uniformidade de
procedimentos operacionais ao longo da rede formada pela desconcentração
operacional” (Carvalho, 1995). Nesse
sentido tradicional o termo “rede” é utilizado para designar “cadeia de
serviços similares, subordinados em geral a uma organização-mãe que exercia a
gestão de forma centralizada e hierarquizada”.
Dá como exemplo do velho modelo de “rede” a chamada rede de
ensino básico: as escolas são as unidades operacionais que prestam um serviço
padronizado em todo o Brasil. A política, as normas e o comando estão
centralizados nas Secretarias de Educação dos Estados e no Ministério da
Educação (o texto ainda não dava conta da Lei n° 9394/96 que trouxe profundas
alterações nas diretrizes e bases da educação).
A
desconcentração, presente no conceito tradicional de rede, pode ser definida como
técnica de organização que consiste em transferir importantes poderes de
decisão a agentes do poder central, colocados à testa de diversas
circunscrições administrativas ou de diversos serviços.
Nesses
termos, a “transferência de poderes” se dá entre agentes do mesmo “poder
central”, ou seja, simples distribuição interna, sem que tais poderes saiam do
controle da administração central, o qual continuará definindo regras e
padrões. “Não há, com a desconcentração,
transferência de titularidade. Os órgãos, que recebem os poderes, devem
exercê-los não em nome próprio, com independência, mas em nome do poder
outorgante, sempre a ele subordinado hierarquicamente” (Cyrino, 1997).
Essa
“desconcentração do poder” não o descentraliza. Permanece central. Cada órgão
que irá exercer as diferentes tarefas ditadas pelo Poder Central está agrupado
em “redes”, para prestar os serviços típicos da autoridade central. Essa é a
velha e tradicional noção de “rede”.
Em
oposição ao velho conceito de “rede”, onde os vínculos se traduziam em relação
hierárquica e de dependência, surge um novo conceito, onde interconectam-se
agentes, serviços, mercadorias, organizações governamentais e
não-governamentais, movimentos sociais, comunidades locais, regionais,
nacionais, mundiais, todos conectados em várias redes e não apenas numa única
rede.
Citando
Marilson Gonçalves, Carvalho afirma que:
“uma rede pode ser o resultado do processo de
agregação de várias organizações afins em torno de um interesse comum, seja na
prestação de serviços, seja na produção de bens. Neste caso, dizemos que as
unidades operacionais são credenciadas e interdependentes com relação aos
processos operacionais que compartilham”.
O
termo “rede” sugere a imagem de um tecido de vínculos e relações, um processo contínuo
de busca de legitimação através de fluxos ativos de informação e interação.
Apresenta, então, como exemplo dessa nova forma de gestão, os “processos de
flexibilização, desregulamentação, terceirização, franchisings (serviços
franqueados) ou mesmo os processos de descentralização operados pelo Estado”.
4.2.
Espécies de redes
Partindo-se
da idéia de que em sociedade é necessário, para a
sobrevivência material, espiritual, moral, social e afetiva, que sejam criados
uma série de diferentes laços, vínculos e relações, surgem então “diferentes
redes sociais, que se articulam entre si e se entrecruzam na satisfação das
necessidades humanas”. Dependendo da cada situação concreta (os modos e os
estágios de produção da riqueza; a cultura; as características do Estado
provedor e gestor de políticas públicas) surgirão diferentes redes,
garantidoras dessa sobrevivência. Vejamos algumas redes existentes em uma base
local, que se tornam responsáveis pela política de proteção integral
de crianças e adolescentes.
a) Redes sociais espontâneas
Nascem
no espaço doméstico, ampliando-se, mais tarde, para outros grupos sociais, como
igreja, clubes, associações. São suas características:
-
Têm fundamento nas relações primárias, ou seja, face a face, interpessoais e
espontâneas;
-
Identificam-se por ações de reciprocidade, cooperação, solidariedade,
afetividade e interdependência;
-
Desempenham papel de apoio psicossocial e material, principalmente quando se
trata de rede primária de consangüinidade; de igual modo prestam a mesma solidariedade
para agregados e conterrâneos;
-
Atuam como processo que retarda ou mesmo impede que crianças e jovens ingressem
no sistema jurídico – institucional (nem sempre benéfico) de proteção, como
abrigos.
Experiências
colhidas dessas “redes sociais espontâneas” levaram os Estados do Pará e
Amazonas – até onde conheço – a estimular essas práticas de solidariedade e
cooperação. Programas estimulados, como “Família solidária”, “Padrinhos
solidários” e outros, fazem com que muitas famílias acolham crianças
abandonadas ou órfãs, evitando sua inserção em abrigos públicos ou privados, e
fazem-no gratuitamente.
b) Redes de serviços sócio-comunitários
Diferenciam-se
das redes sociais espontâneas no que se refere ao grau de organização para atender
demandas coletivas no espaço comunitário. São elas responsáveis por:
-
Produzir serviços assistenciais de caráter mutualista
para os segmentos pauperizados (serviços
ambulatoriais, creches, abrigos, albergues);
-
Desenvolver mutirões para construção de moradia, manutenção de equipamento e
limpeza urbana;
-
Organizar clube de mães, festas comunitárias, cooperativas de compra, produção
e geração de renda;
-
Implementar serviços de desenvolvimento de cidadania e melhoria ambiental da
qualidade de vida.
c) Redes sociais movimentalistas
Nascem
no espaço comunitário e social e o desenvolvem.
São definidas por:
-
Defesa de direitos, de vigilância e luta por melhores índices de qualidade de
vida;
-
Instituintes de novas demandas de justiça ( coletivas e difusas);
-
Organizam-se horizontalmente, com poder de decisão partilhado democraticamente;
-
Constituem-se a partir da articulação de grupos sociais de natureza e funções diversas, ligados através de relações interpessoais que se criam na
esfera dos movimentos populares. Como se trata de “movimentos” e não
organizações, essa rede tem a presença de pessoas que atuam concomitantemente
em outras frentes, como pastorais, sindicatos, associações, igrejas etc..
Devemos
destacar que o Estatuto da Criança e do Adolescente se deve em grande parte, a
esse tipo de “redes sociais movimentalistas”,
aglutinando, historicamente, dezenas de diferentes grupos e lideranças,
inclusive institucionais (Ministério Público e segmentos da Magistratura).
Mesmo
depois do advento do Estatuto e da criação e implantação dos Conselhos dos
Direitos, ainda é visível a atuação dessa rede, através dos foros permanentes.
A continuidade da existência de tais foros significa “a rearticulação ou
articulação de redes sociais movimentalistas instituintes, nos moldes das que viabilizaram as primeiras
conquistas”.
d) Redes
privadas
Seu
protagonista é o mercado. Oferece serviços especializados e amplos, sendo certo
que somente restrita parcela da sociedade tem acesso a esses serviços.
Apresenta-se em todas as áreas: educação, saúde, esporte e lazer, cultura,
profissionalização e outras. Às vezes, via convênios, essa rede pode ser
estendida e chegar até aos trabalhadores, possibilitando-lhes o acesso a outras
opções de atendimento. Como muito bem diz a pesquisadora, “O Estado fica para
quem não tem chance no mercado”. Por isso, se a família tem condições de buscar
os serviços no mercado, dispensa a intervenção estatal.
A
política de “terceirização” de serviços,
como prática da administração pública, tem encontrado, muita vez, na rede de
serviços privados, a resposta eficiente para algumas graves deficiências do
serviço público, tornando acessível tais serviços às camadas populares.
O
Estado tem deveres e obrigações para com seus cidadãos. Deve realizar os
direitos fundamentais através de políticas públicas setoriais, viabilizadas por
meios de instituições, como regra. As políticas públicas setoriais, presentes
nas redes, apresentam-se sempre com uma organização rígida, fechada, pesada,
demasiadamente burocrática, pouco eficaz para responder às necessidades
específicas. Tem-se criado o mito de que o Estado só oferece política pobre
para pessoas pobres. E, num certo sentido, é verdade.
Enfatizando
a rede setorial de educação, diríamos com a pesquisadora que “a rede escolar se
comporta como uma rede para si e não para seus usuários, o que produz
perversamente um processo de exclusão de sua clientela”. É notório que o
ingresso, regresso, permanência e sucesso na escola, depende em grande parte da
oferta de outras políticas públicas, que complementam o processo educacional. A
falta dessa articulação e de oferta de outras políticas sociais tem trazido
prejuízos inclusive ao próprio Poder Público, no que pertine
ao seu papel de provedor dos direitos fundamentais.
Alguns
Estados estão enfrentando um grande problema migratório, nos grandes centros,
resultado de grave crise econômica que assola o país. A ausência de uma
política pública agrária – reforma agrária – não assegura o homem no campo,
gerando o fluxo migratório; a ausência de plano diretor nas grandes cidades,
acompanhada da falta de uma política habitacional, tem levado às grandes
invasões de áreas urbanas; a falta de política ambiental e de saneamento
básico, somada aos fatores já descritos, leva a graves problemas de saúde; a
concentração de renda e o desemprego, acompanhados da falta de políticas
sociais de apoio à família, para amenizar o impacto, leva a população à
situação de mendicância.
As
redes sociais movimentalistas se articulam (os
“sem-teto”; os “sem- terra”; agora os “sem-rios”, conforme conflito no Alto
Solimões, Estado do Amazonas, fronteira com a Colômbia, onde os povos da
floresta, entre si – caboclos e índios – brigam pelas águas dos rios, uns
buscando a preservação para a sobrevivência e outros apenas e logo a
sobrevivência) e reclamam providências de um Estado
não-provedor. E o
Estado, infelizmente, não oferece essas políticas nem articula essas diferentes
redes.
No
campo da educação é patente essa falta de articulação, gerando problemas graves
para o planejamento. Como pode a Secretaria de Estado ou do Município, por
exemplo, planejar a oferta de vagas, ainda que baseada em censo escolar, se em
apenas algumas horas surgem invasões em áreas urbanas, logo acompanhadas por
reivindicações no sentido de garantir vaga escolar, de preferência perto de sua
“residência”?
Como
pode garantir a normalidade do funcionamento das escolas, quando, por exemplo,
em Manaus/AM, em menos de seis meses de período letivo, os pedidos de
transferência escolar para outras escolas – próximas, é claro, da residência do
aluno – ultrapassam a casa dos milhares? Ou cujas transferências são pedidas em
face da mudança contínua de emprego ou desemprego, buscando-se economizar o
dinheiro do transporte?
A
falta de outras políticas públicas ou sua oferta irregular, ou simplesmente a
falta de articulação entre essas políticas setoriais públicas, remete a
diversos e graves problemas.
Como
veremos em tópico oportuno, o cumprimento do disposto no Estatuto da Criança e no ECA (por que não dizer, na Constituição Federal) ainda
não é realidade. A prioridade absoluta ainda não ocupou a cabeça dos
governantes e governados.
Na
falta ou insuficiência dessas políticas públicas, a despeito de se utilizar
todos os instrumentos de garantia de direitos, seria inteligente buscar-se,
também e ao mesmo tempo, as alternativas presentes em diversas formas de
manifestação da sociedade civil, espalhadas, difusas, à espera de um braço
hábil para “amarrar” essa verdadeira rede de serviços.
A
despeito do potencial existente em cada região, disperso nos movimentos espontâneos
(redes sociais espontâneas); nos movimentos organizados (redes sociais movimentalistas); nas intervenções subsidiárias (redes
sociais comunitárias); na oferta privada de serviços (redes privadas) e de
pouco e frágil serviço público, especialmente em cidades pequenas (redes
setoriais públicas), essa visão de “rede”, enquanto estratégia de gestão, ainda
não se tornou uma realidade, embora seja uma expectativa e uma reflexão de
muitas lideranças.
Carvalho,
no estudo a respeito das redes, enquanto estratégia de gestão, observou sua
dinâmica, vislumbrando duas formas de “amarração” dessas redes: a) redes com
“baixa institucionalidade; b) redes com “alta institucionalidade”.
As
do tipo um se comportam movendo-se espacialmente; conectam-se mais facilmente
com todo um conjunto de sujeitos, agentes, cidadãos e serviços existentes em
seu território; é o exemplo das redes de serviços sócio-comunitários.
Nas
do tipo dois, suas “conexões tendem à cristalização e as estruturas se amarram
de modo desigual, criando uma malha rígida, burocratizada e pouco eficiente em
termos de serviços”. São exemplos as instituições
públicas oficiais e os sistemas de educação e saúde.
Diante
desse quadro, vê-se que o processo de descentralização, de gestão social com participação
das sociedades locais, é processo de transição que, além de necessitar
respeitar as condições específicas de cada localidade, deverá, sem escapatória,
saber utilizar as diferentes redes sociais, articulando-as de modo a gerir o
Estado com maior flexibilidade e eficiência, aproveitando todo o potencial
existente em uma base territorial. Não podemos pensar no Estado como o único e
legítimo provedor. Pensar assim é “apenas cumprir a tarefa (necessária e
fundamental) de garantir o reino dos direitos. No entanto, se
pensarmos no reino da ética e do valor, a família, a comunidade e a sociedade
são também partícipes essenciais da proteção à criança e ao
adolescente.”
Os Conselhos devem desempenhar papel
significativo nessa articulação de redes locais, sobretudo e desde logo,
promovendo debates, aproximação dos diferentes segmentos e movimentos sociais,
buscando um reordenamento institucional que promova essa nova gestão social.
4.3.
Interface com os conselhos tutelares
Criados
pelo Estatuto da Criança e do Adolescente com a finalidade de velar pelos
direitos dessa população infanto-juvenil, estabelecidos em lei e, por via de
conseqüência, desjurisdicizar a justiça da infância e
juventude, para onde irão apenas os conflitos de interesses e pretensões resistidas,
o Conselho Tutelar representa uma manifestação de responsabilidade da
comunidade, no papel que lhe reserva a lei, quando distribui deveres entre
Poder Público, Família, Sociedade e Comunidade (artigo 4°, ECA).
Suas
atribuições estão elencadas no artigo 136 do ECA, com denotada conotação administrativa, buscando
atender e resolver os casos que lhes forem encaminhados. Nos termos da lei criadora, o Conselho Tutelar é órgão
autônomo (artigo 131, ECA), portanto não subordinado hierarquicamente a nenhum outro
órgão, sujeitando-se tão-somente ao controle finalístico,
exercido na forma da lei.
Ausência
de subordinação implica sempre a inexistência de poder hierárquico. Desse modo,
o Conselho Tutelar age com independência funcional, decidindo e executando suas
decisões livremente, as quais só poderão sofrer revisão de ofício ou por
decisão judicial.
O
Conselho Tutelar é exemplo de órgão descentralizado que, embora sem
personalidade jurídica, como já dissemos anteriormente, age com total
independência funcional em relação ao poder instituidor. O fato de haver
estabelecido a lei que o processo de escolha dos Conselheiros Tutelares será
feito pelo Conselho Municipal dos Direitos, tem levado alguns ao equívoco, no
que se refere a um possível vínculo de subordinação por este exercido sobre
aquele. Engano! Como se disse, não haverá subordinação.
Após
escolha dos Conselheiros Tutelares, nenhuma ingerência política pode ser
exercida sobre seus membros, seja pelo Prefeito, Secretários ou membros do
Conselho Municipal dos Direitos. Por outro lado, não significa que nenhuma
forma de monitoramento ou controle dos atos e condutas dos Conselheiros
Tutelares não possa ou deva ser feito.
Por
exemplo, o controle finalístico, ou seja, controle da
legalidade dos atos que devem atender à finalidade pública, para que foram
criados, devem ser monitorados e corrigidos quando necessários. De igual modo a conduta dos conselheiros, que exercem atividade de
relevância pública. Em relação a esse controle, nem o próprio Estado – em seus diferentes
Poderes - está imune. O que se deve respeitar é o mérito de suas decisões, o
qual somente poderá sofrer modificações externas vindas de decisão
judicial, assegurado o devido processo
legal.
Importa,
agora, realçar os pontos de contato que ligam o Conselho Tutelar ao Conselho
dos Direitos, amarrando-os na mesma rede de serviços municipais.
Vejamos
algumas situações concretas:
1)
O Conselho dos Direitos delibera políticas públicas; essas políticas vão se
efetivar em forma de retaguardas para o Conselho Tutelar.
-
Em face dessa tarefa do Conselho dos Direitos, numa caminhada de “mão dupla”,
caberá ao Conselho Tutelar encaminhar sugestões ao Conselho dos Direitos, a
respeito da inexistência ou insuficiência de serviços básicos, necessários para
garantir o atendimento integral de crianças e adolescentes;
2)
O Conselho dos Direitos inscreve programas e registra entidades que atuam na
área atendimento de crianças e jovens.
-
O Conselho Tutelar ao fiscalizar entidades deve encaminhar ao Conselho dos
Direitos relatórios que apontem irregularidades.
3)
O Conselho dos Direitos formula e delibera políticas públicas, com base na
realidade de sua cidade.
-
O Conselho Tutelar tem condições de fornecer importantes dados relacionados à
população infantil e juvenil e dos serviços deficientes. De igual modo, sendo o
Conselho Tutelar chamado, por lei, para participar da vida do município,
assessorando o Poder Executivo na elaboração de propostas orçamentárias para
planos e programas de atendimento dos direitos das crianças e adolescentes ( artigo 136, IX, ECA), necessária e estratégica será sua
articulação com o Conselho Municipal dos Direitos, uma vez que a aprovação dos
planos e programas, que irão se traduzir monetariamente no orçamento público,
dependem de aprovação do Conselho dos Direitos.
4.4.
Interface com o ministério público
A
Constituição Federal definiu o Ministério Público como Instituição permanente,
essencial à função jurisdicional do Estado, incumbindo-lhe a defesa da ordem
jurídica, do regime democrático e dos interesses sociais e individuais
indisponíveis (artigo 127, CF).
Vimos
em seções anteriores que o Conselho dos Direitos da Criança e do Adolescente
deriva diretamente da Constituição Federal, quando esta afirmou que o Poder
emana do povo que o exerce inclusive diretamente nos casos previstos na mesma
Constituição, sendo certo que um desses casos se refere à formulação e controle
de políticas públicas relacionadas ao atendimento de crianças e jovens (artigo
204, I e II, c/c artigo 227 § 7°).
Não
existe democracia sem participação. Se o Conselho dos Direitos da Criança e do
Adolescente é forma de participação na gestão do poder político, com aval
constitucional, é certo então que caberá ao Ministério Público, como guardião
da Constituição e das leis, e sobretudo como encarregado pela defesa do regime
democrático, velar pelo regular
funcionamento dos referidos Conselheiros.
Ao
garantir o funcionamento regular e eficiente dos Conselhos, estará o Ministério
Público garantindo o sistema democrático em uma de suas manifestações.
Garantindo-se participação e democracia, por conseqüência constrói-se o
verdadeiro alicerce para a cidadania, que se apresenta no texto constitucional
como um dos fundamentos da República Federativa do Brasil.
Participação
é sem dúvida elemento constitutivo da democracia e da cidadania. Bobbio já dissea:
“ Quando no século passado se manifestou o
contraste entre liberais e democratas, a corrente democrática levou a melhor
obtendo gradual mas inexoravelmente a eliminação das discriminações políticas à
concessão do sufrágio universal. Hoje, a reação democrática diante dos
neoliberais consiste em exigir a extensão de participar nas tomadas de decisões
coletivas para lugares diversos daqueles em que se tomam as decisões políticas;
consiste em procurar conquistar novos espaços para a participação popular e,
portanto, em provar a passagem (...) da fase da democracia de equilíbrio para a
fase da democracia de participação”.
Quando
se pensava que o voto, enquanto conquista democrática, era a maior forma de
defesa e expressão da liberdade do povo, Rousseau afirmava:
“O
povo inglês pensa ser livre mas está completamente iludido; apenas o é durante
a eleição dos membros do Parlamento; tão logo estejam estes eleitos, é de novo escravo,
não é nada. Pelo uso que faz da liberdade, nos curtos momentos em que lhe é
dado desfrutá-la, bem merece perdê-la”.
Vivemos
hoje a maior conquista dos últimos tempos: o direito de participação. Não se trata
de abordar o tema apenas como instituto de disciplina sociológica e política,
mas sim de verdadeiro instituto de DIREITO, inserido como DIREITO POLÍTICO.
No
Direito Comparado é visível desde tempos atrás esse estreitamento entre poder
político e participação popular. É o exemplo da Constituição portuguesa de 1976
(artigo 48, n° 1 e 112); a Carta Espanhola de 1978 (artigo 23, n° 1); e agora a
Constituição Federal do Brasil.
Sem
participação, sobretudo na produção, no usufruto e na gestão política, não
existe cidadania. Nesse caminho se insere o Conselho dos Direitos e o
Ministério Público, como guardião e Promotor das medidas assecuratórias.
Diríamos
sem medo que os Conselhos dos Direitos, como canal de participação popular em
atos de governo, são cláusulas pétreas implícitas, na medida em que à luz do
artigo 204, inciso I, da Constituição Federal, realizam em concreto o ideal
constitucional do princípio federativo e democrático estatuído no artigo
primeiro da Carta Maior.
Daí
a importância do acompanhamento do Ministério Público em relação aos Conselhos
dos Direitos. A inexistência de Conselhos Municipais coloca o Município em
situação de inconstitucionalidade por omissão. Cabível ação competente
manuseada pelo Ministério Público, perante o Judiciário local.
As
políticas públicas formuladas para atendimento de crianças e jovens, sem a
deliberação pelos Conselhos, por igual torna tais
políticas inconstitucionais, portanto sujeitas, conforme o caso, às
providências do Ministério Público.
A
inexistência de políticas públicas, a despeito de existirem Conselhos
Municipais, é também situação de inconstitucionalidade por omissão, na medida
em que a Constituição Federal determina que sejam criados órgãos
descentralizados, com participação popular, para formular
políticas públicas de atendimento aos direitos das crianças e adolescentes.
Conselhos
do Direitos inoperantes, omissos, impedem que crianças
e adolescentes tenham acesso à serviços básicos, necessários para o exercício
de sua cidadania plena. Essa inoperância e/ou omissão praticada em co-autoria
com o Poder Público deve ser corrigida por ação do Ministério Público, toda vez
que a própria sociedade esgotar seus meios de controle
ou também deixar de agir na fiscalização dessa tarefa constitucional, pois cabe
ao Ministério Público, por dever institucional e constitucional, zelar pelo
efetivo respeito dos poderes públicos e dos serviços de relevância pública aos
direitos assegurados na Constituição, promovendo as medidas necessárias à sua
garantia.
Em
síntese, deve agir o Ministério Público se:
-
Não existir Conselho dos Direitos da Criança e do Adolescente, visando compelir
o Executivo a criar, instalar e fazer funcionar tais canais de participação
política;
-
As políticas públicas relacionadas com os direitos da criança e adolescente não
forem deliberadas pelo Conselho respectivo; hipóteses em que o Chefe do
Executivo não respeita o Conselho e decide por conta e risco;
-
Os Conselhos forem inoperantes ou omissos, deixando de exercer seu papel constitucional e legal, fazendo com que não existam
políticas e programas públicos ou privados, pois estarão impedindo o
acesso de crianças e jovens à cidadania.
Para
fazer valer esses direitos pode o Ministério Público se utilizar
de toda e qualquer espécie de ação pertinente (artigo 212, ECA), v.g,
ação mandamental, ação civil pública, ação direta de inconstitucionalidade
etc..
4.4.1. A natureza jurídica
das decisões dos conselhos.
Dissemos,
em outra oportunidade, que as decisões contidas em resoluções dos Conselhos dos
Direitos se tornam, enquanto mérito administrativo, manifestação estatal,
desaparecendo sua “paternidade” e impondo sua concretização pelo executivo.
Reafirmamos esse posicionamento. São verdadeiras manifestações estatais,
“mérito”, “opções políticas criativas” adotadas por um órgão público, visando o
interesse público.
A
Constituição Federal reservou certas matérias próprias do Executivo, para serem
formuladas diferentemente do lugar comum. Assim, matérias relacionadas ao atendimentos de crianças e jovens, em vez de serem
tratadas por seus órgãos da administração direta, com exclusividade, por força
de norma de extensão contida no artigo 227, § 7°, da CF, devem necessariamente
passar por uma instância diferenciada de poder, a saber, os Conselhos. Não
ocorrendo dessa forma, haverá inconstitucionalidade.
Dessa
forma, ocorre uma transferência do locus onde se dará a escolha ou opção política - a
discricionariedade administrativa - que deixa de ser atividade exclusiva do Chefe
do Executivo, passando para uma instância colegiada, fazendo com que o ato
administrativo se torne um ato complexo, sujeito à
múltiplas vontades, as quais serão depois sintetizadas em um único ato
(resolução ) exteriorizado como vontade da Administração ou vontade estatal.
Portanto,
a decisão dos Conselhos, enquanto opção política de condutas
que visam uma finalidade pública, estão dentro da mesma vertente ético-política e ético-jurídica das escolhas anteriormente
feitas exclusivamente pelos Chefes do Executivo, sob o pálio da legitimidade,
esta dada diretamente pela Constituição.
A
Lei n° 8.142/90, dispondo sobre a participação da comunidade na gestão do
Sistema Único de Saúde, deixou expresso que as decisões do Conselho de Saúde
“serão homologadas pelo chefe do poder legalmente constituído em cada esfera de
governo” (§ 2°, do artigo 1°).
Como
se vê, ao tratar dos Conselhos de Saúde, que têm a mesma
origem e fonte formal que os Conselhos dos Direitos da Criança e do
Adolescente, o legislador obrigou o Chefe do Executivo a proceder à homologação
das decisões do referido Conselho.
Em
relação aos Conselhos dos Direitos da Criança e do Adolescente, seria
desnecessária essa previsão, uma vez que a Constituição Federal impôs, através
do §7°, do artigo 227, a submissão ao Conselho, para deliberação de seus
integrantes, de toda política pública referente ao direito de crianças e
jovens.
Portanto,
salvo as políticas básicas de caráter universal, as demais políticas públicas
dessa área serão necessariamente deliberadas nessa instância de poder chamada
Conselho dos Direitos, que, como visto, constitui órgão do poder público,
descentralizado, com participação popular paritária
aos representantes do Governo, suas decisões, agora incindíveis, sendo decisões
do próprio Poder Público, não se podendo mais falar a respeito de
discricionariedade do Chefe do Executivo em torná-la exeqüível ou não, como
veremos mais adiante.
4.4.2. A participação do
poder judiciário na garantia dos direitos fundamentais
A
atividade jurisdicional, enquanto função do Estado, é tarefa a ser exercida
pelo Poder Judiciário, no sentido de resolver conflitos e pretensões
resistidas, sendo essa atividade exercida em regime de monopólio. Daí o
princípio do acesso à jurisdição insculpido na Constituição Federal: a lei não
excluirá da apreciação do Poder Judiciário, lesão ou ameaça a direito (artigo
5°, XXXV, CF).
O
papel do Poder Judiciário no equilíbrio entre os poderes é sem sombra de dúvida
de vital importância; sem um judiciário forte, livre, comprometido
com a Constituição, não haverá democracia nem esperanças de cidadania e
dignidade.
O
juiz, por isso, tem que ter consciência de que é um instrumento do poder e
saber que papel está cumprindo dentro de toda engrenagem: se
está atrelado à clássica ideologia da neutralidade (asséptica), será um
funcional instrumento do Poder Político; se deseja, não obstante, superar tal
ideologia, deve ter consciência crítica de sua tarefa, constitucionalizando-se
e transformando – se em instrumento de realização do valor justiça. (GOMES, 1997).
Nos
ensina o Doutor em direito, magistrado Luiz Flávio Gomes:
“O
exercício dos direitos fundamentais, do qual deriva a verdadeira cidadania e
uma forte sociedade civil, tem como pressuposto básico o império do ordenamento
jurídico. Em um Estado Constitucional e Democrático de Direito, como o nosso ( CF, art.1°) todos devem estar submetidos a este ordenamento, principalmente o Estado,
porém só quem pode assegurá-lo em sua
plenitude é o Poder Judiciário, por meio da tutela judicial efetiva”.
E
conclui:
“Se
para existência de um regime democrático uma das exigências mínimas é o
controle dos poderes, e se para a construção das liberdades o requisito
primeiro é o império do direito, parece muito evidente, como estamos assinalando,
a necessidade de um Poder que se encarregue de tais tarefas. Esse Poder é
exatamente o judiciário que, no entanto, para garantir a liberdade alheia, deve
antes conquistar plenamente a própria, tornando-se totalmente independente e
autônomo”
Questão
que se coloca como desafio para a quebra do ortodoxismo
de muitos juristas e que merece atenção de nossos juízes, pois a eles caberá a
última palavra, diz respeito ao problema da discricionariedade e do mérito
administrativo, colocados fartamente na jurisprudência como óbice ao
judiciário, o que tem permitido verdadeiros desvios de finalidade e de poder,
por parte de muitos governos.
Muitos
são os juristas que se fecharam até hoje numa redoma e junto a ela colocaram o
que se denomina discricionariedade administrativa, afirmando sem qualquer outra
reflexão ou fundamento, que essa matéria é sempre imune ao judiciário ou a
qualquer outra forma de ingerência, porque traduz a legitimidade do governante.
Com o respeito acadêmico necessário, mas com a ousadia dos que defendem a
dinâmica do direito, discordo frontalmente dessa posição.
A
DISCRICIONARIEDADE ADMINISTRATIVA E SEU CONTROLE
Neto
já definira discricionariedade como sendo “qualidade de competência cometida
por lei à administração pública para definir, abstrata ou concretamente, o
resíduo de legitimidade necessário para integrar a definição de elementos
essenciais à prática de atos de execução, necessário para atender a um
interesse público específico” (1991).
No
entendimento do referido professor, o Estado de Direito pressupõe duas ordens
de referências: a ético-política e a ético-jurídica.
A primeira corresponde ao conceito de legitimidade (captação política imediata
dos interesses da sociedade) e a segunda, entendida como a cristalização
jurídica desses interesses (Lei) e que se opera de forma mediata.
Assim,
a discricionariedade implica em:
a)
competência para integrar a lei (tendo em vista a
impossibilidade de ser previsto em lei todas as hipóteses possíveis de conduta
do administrador;
b)
opção política criativa ( resíduo de legitimidade)
para praticar atos não previstos em lei que atendam o interesse público;
c)
definir os elementos integrativos dos atos de execução (motivo e objeto), a
partir da noção de finalidade pública.
Vista
a discricionariedade por esses aspectos, correta a definição oferecida por
Neto: “ Técnica jurídica utilizada pela administração
para uma ação política que precise um conteúdo de oportunidade e de
conveniência, capaz de produzir algum resultado que satisfaça o interesse
público.
Desde
os bancos escolares firmamos a certeza de que os atos administrativos que
refletem as escolhas políticas para atendimento de uma finalidade pública,
exatamente por terem uma finalidade pública, se tornam passíveis de controle: o
controle finalístico, de legalidade, ou seja, se o
ato praticado (ou não praticado quando deveria sê-lo) atende a essa finalidade
pública.
Vários
critérios, doutrinariamente, foram propostos para realizar esse controle finalístico.
Impressiona a mim o critério desenvolvido por Diogo Moreira Neto. Estabelece o administrativista regras simples mas eficazes. Prende-se,
sobretudo, à análise do motivo e objeto
do ato administrativo.
O
motivo, que se constitui em um dos pressupostos de fato e de direito do ato administrativo,
e o objeto que se constitui no resultado jurídico pretendido, ambos elementos
da discricionariedade, vão encontrar limites nos chamados princípios da
realidade e da razoabilidade.
Pelo
princípio da realidade, é possível o controle do motivo do ato quanto à sua
existência e suficiência, e o controle do objeto do ato quanto à sua
possibilidade. Assim, existência, suficiência e possibilidade dos motivos e dos
objetos são limites da discricionariedade; suas ausências significarão vício de
ilegalidade: a inoportunidade e inconveniência para suas práticas. E, se
praticados dessa forma, desviam-se da finalidade pública.
Pelo
princípio da razoabilidade é possível o controle do motivo e do objeto,
respectivamente quanto à adequabilidade,
compatibilidade, proporcionalidade, conformidade e eficiência do ato
administrativo ou da escolha política. E, do mesmo modo, não sendo observado
esse princípio, ou seja, sendo a escolha inadequada,
incompatível, desproporcional, desconforme e ineficiente, haverá vício
de ilegalidade, porque afastada a finalidade pública do ato, seja ele comissivo
ou omissivo.
Aparentemente,
poder-se-ia afirmar que estamos diante de uma colisão de direitos fundamentais.
O primeiro, o direito do Chefe do Executivo Municipal poder fazer suas escolhas
quanto à conveniência e oportunidade, livremente, por conta do poder
constitucional de autogoverno. Por outro, o direito da população participar
dessa escolha, na forma apontada pela constituição, como direito constitucional
de participação política, na qualidade de titular do poder, que dele emana, na
forma do artigo 1° e seu Parágrafo único, da Constituição Federal, c/c os
artigos 204, I e II e 227, “caput” e § 7°, todos da mesma Constituição.
Ensina
Canotilho que, havendo colisão de direitos
fundamentais, os quais ocorrem quando “o
exercício de um direito fundamental por parte de seu titular colide com o
exercício do direito fundamental por parte de outro titular“(1993),
deve ser solucionado através da “ponderação e/ou harmonização concreta”,
estabelecendo-se uma “relação de prevalência” entre os direitos.
Ainda
que na hipótese não haja colisão de direitos, pois restou claro que em matéria
de criança e adolescente transferiu-se o “locus” do
poder de escolha para os Conselhos dos Direitos, apenas para argumentar
diríamos que na harmonização concreta, caso a caso, sem qualquer empecilho,
haveria a prevalência do direito de participação, conteúdo essencial do Estado
Democrático e da cidadania, sobre a discricionariedade, esta
mero resíduo da legitimidade, simples técnica administrativa de escolha
de oportunidade e conveniência.
Do
exposto, fazemos algumas conclusões:
-
A discricionariedade é uma técnica de escolha política da oportunidade e da
conveniência para a prática de um ato; se for oportuno e conveniente, o ato
deve ser praticado, sob pena de desvio de finalidade;
-
O mérito administrativo é o resultado da escolha do motivo e do objeto
(oportunidade e conveniência); se o resultado respeitou os limites impostos ao
motivo e objeto, o ato será perfeito e válido, não podendo ser questionado pelo
judiciário;
-
A oportunidade e conveniência, enquanto dimensões do mérito encontram limites
nos princípios da realidade e razoabilidade, onde se constata se o motivo e
objeto têm existência, suficiência e possibilidade para serem efetivamente
praticados; se são adequados, compatíveis, conformes,
proporcionais e eficientes para atenderem à finalidade pública;
-
O desrespeito a esses limites caracteriza a ilegalidade – desvio de finalidade
do ato, comissivo ou omissivo – ensejando a via judicial;
-
O controle pelo judiciário não diz respeito ao mérito, ou seja, ao resultado da
escolha, mas aos seus elementos do mérito, que o antecedem lógica e
cronologicamente (motivo e objeto), os quais não podem se afastar desses
limites.
-
A Constituição Federal de 1988, em matéria relacionada ao direito da criança e
do adolescente, transferiu o locus do poder
discricionário, antes concentrado exclusivamente nas mãos do Chefe do Poder
Executivo, agora repartido com outras vontades, como ato complexo, cuja opção
política criativa, com legitimidade constitucional, está a cargo dos Conselhos
dos Direitos.
SOBRE
O MÉRITO ADMINISTRATIVO
Foi
também a Constituição Federal quem criou um princípio que deve ser observado
pelo legislador, pelo julgador e pelo administrador público: Prioridade
Absoluta .
Segue
assim, que a margem de discricionariedade do Governo – Chefe do Executivo –
fica reduzida diante de dois imperativos constitucionais: a prioridade absoluta
e a necessidade de formulação e deliberação de certas matérias por outra
instância mais democrática, onde conjugarão forças e vontades da sociedade
civil com o Governo, resultando em manifestação de caráter administrativo
público estatal.
Repetindo
o que dissemos anteriormente, trata-se de atos complexos que só terão se
observadas as vontades distintas, postas em debate e deliberadas pelo órgão
competente. Portanto, além da discricionariedade sofrer a restrição
constitucional quanto ao seu apreciador, pois compele o Chefe do Executivo a
repartir essa tarefa, antes exclusivamente sua, com o Conselho, ou melhor,
transfere o locus
do poder de escolha para esses Conselhos, o mérito administrativo, antes
intangível, é agora também resultado de manifestação complexa, e que, por conta
do princípio constitucional da prioridade absoluta, deve ser levado em conta
quando das escolhas ou opções políticas, obrigando o Administrador Público,
conforme o caso, a torná-la realizável.
Tenho
claro que o juízo de discricionariedade (análise dos motivos, ou seja,
situações de fato e de direito que deverão dizer que conduta deve tomar o
administrador, e do objeto, que será o resultado jurídico pretendido), é uma
operação que acontece lógica e cronologicamente antes do mérito, visto que este
exsurge do juízo discricionário, consistindo, ele
sim, na opção ou escolha política do ato a ser adotado ou não adotado diante
daquela situação analisada.
Nesse
raciocínio, tratando-se de matéria relacionada à criança e adolescente, sempre
que a apreciação dos motivos (juízo de discricionariedade) concluir pela
necessidade do ato, deverá este obrigatoriamente ser realizado porque o
conceito de necessidade do ato, nessas condições, traz implícito o conceito de
prioridade absoluta; portanto, o que for necessário será prioritário.
Deste
modo, é verdade que a Constituição Federal agregou ao conceito de mérito
administrativo o princípio da prioridade absoluta, razão pela qual o
administrador público – incluindo aqui o próprio Conselho dos Direitos –, se
deixar de observar este princípio constitucional, sujeitará o ato à apreciação
pelo Poder Judiciário, o qual, embora não aprecie o mérito – a escolha da
medida e a conduta de agir ou não agir –, estará julgando a possível quebra do
ordenamento jurídico, a saber, a desobediência ao princípio da prioridade
absoluta, agora também uma das “dimensões dos elementos do mérito”, a qual, não
sendo devidamente observada, refletirá no mérito maculando-o com vício de
inconstitucionalidade, e portanto sujeita à apreciação pelo Poder Judiciário.
A
JUDICIALIZAÇÃO DOS DIREITOS FUNDAMENTAIS
A
doutrina mais comprometida com o desiderato constitucional de assegurar a todo
cidadão a dignidade, o fim das desigualdades sociais, a solidariedade, como
valores superiores e previstos na Carta maior, tende a aceitar a tese de que
todos os direitos sociais – fundamentais – são judicializáveis,
sobretudo porque se constituem em direitos originários a prestações, que devem
ser providas pelo Estado e, portanto, exigíveis por qualquer cidadão.
Por conseqüência, todos os direitos e
interesses difusos e coletivos (não pode existir maior difusidade
do que a que se apresenta em direitos sociais - fundamentais), como educação,
saúde, democracia, cidadania, enfim, políticas públicas, são direitos ou
interesses que possuem essa subjetivação que lhe assegura ser disputado no
Poder Judiciário.
Imaginemos a hipótese de omissão
deliberativa dos Conselhos ou, havendo deliberação, o Chefe do Executivo
resolva descumprir a decisão. Em tais casos, seria possível judicializar
a questão, ou seja, promover ação judicial para garantir o cumprimento do
comando constitucional? Sem nenhuma dúvida respondemos afirmativamente.
Se as políticas públicas são necessárias
para realização dos direitos fundamentais, sua inexistência, seja por falta de
formulação, seja por falta de execução, leva a impedir o acesso a tais
direitos. Logo, milita sempre a presunção da subjetivação dos diretos
fundamentais, que se tornam exigíveis pelo simples fato de que são fundamentais.
Comparato (1994) afirma que :
“ o Estado social não se
legitima simplesmente pela produção do direito, mas antes de tudo pela
realização de políticas (policies), isto é, programas de ação. O government by policies em substituição ao government
by law supõe o exercício combinado de várias tarefas, que o Estado liberal
desconhece por completo”.
Canotilho tratou do tema da seguinte forma:
“A defesa dos direitos e o acesso aos tribunais não pode
divorciar-se das várias dimensões reconhecidas pela Constituição ao catálogo
dos direitos fundamentais. O sentido global resultante da combinação das
dimensões objetivas e subjetivas dos direitos fundamentais é o de que o
cidadão, em princípio, tem assegurada posição jurídica
subjetiva, cuja violação lhe permite exigir a proteção jurídica. Isto
pressupões que, ao lado da criação de processos legais aptos para garantir essa
defesa, se abandonou a clássica ligação de judiciabilidade
ao direito subjetivo e se passe a incluir no espaço subjetivo do cidadão todo o
círculo de situações juridicamente protegidas”
Os direitos fundamentais ou sociais, que
se traduzem através de políticas públicas, estão contidos sem dúvida em todos
os princípios constitucionais que refletem a concepção do Estado Brasileiro. A
Constituição Federal estabeleceu, já no Artigo Primeiro, princípios que
expressam a denominada Constituição Material ou Ideológica.
O Ministro Celso de Mello, em julgamento
de Medida Cautelar, fez judicioso pronunciamento:
"Uma Constituição escrita não configura mera peça jurídica,
nem é simples escritura de normatividade nem pode
caracterizar um irrelevante acidente histórico na vida dos povos e das nações.
Todos os atos estatais que repugnem a Constituição expõem-se à censura
jurídica..."
"A Constituição não pode submeter-se à
vontade dos Poderes constituídos nem ao império dos fatos e das circunstâncias.
A supremacia de que ela se reveste - enquanto for respeitada - constituirá a
garantia mais efetiva de que os direitos e as liberdades não serão jamais
ofendidos.
(STF,ADIMC 293/DF, MINISTRO
CELSO DE MELLO. TRIBUNAL PLENO.DJ 1 de 16.04.93)
Essa concepção de Estado – Estado
Democrático e Participativo – contida já em seu Primeiro artigo da Constituição
Federal, que constitui a chamada "constituição ideológica" ou
material, não pode ser transgredida sob pena de inconstitucionalidade. Toda
Lei, toda Norma, todo Ato de Poder, deve ir ao encontro da realização dessas
mais altas aspirações constitucionais, que são, em síntese, construir um Estado
que garanta a “dignidade da pessoa”.
Na análise de tipologias de princípios e regras
constitucionais, Canotilho diz que:
"Designam-se por princípios politicamente conformadores
os princípios constitucionais que explicitam as valorações políticas
fundamentais do legislador constituinte. Nestes princípios se condensam as
opções políticas nucleares e se reflecte a ideologia
inspiradora da constituição"
De igual modo, os princípios constitucionais
impositivos “designam os preceitos definidores dos fins do Estado”, apontando
para as “tarefas do Estado” que são princípios que vinculam legisladores,
sobretudo, na feitura dos atos próprios.
Está
expresso como valoração política fundamental do legislador constituinte
brasileiro, como “opção política nuclear”, refletindo a ideologia que inspirou
o constituinte – portanto um princípio político conformador
– a participação direta do povo na gestão política do poder, ou simplesmente
democracia participativa, com participação direta do povo, na forma do artigo
204, II e 227, § 7°, c/c o artigo 1° e seu Parágrafo único, todos da
Constituição Federal. Está expresso, portanto, que o Estado deve formular (e
tem o dever de formular) políticas públicas em favor de crianças e jovens,
dentro dos chamados Conselhos dos Direitos.
Também
estão expressas, como opção política nuclear, desde seu preâmbulo, a formação
de um Estado que assegure a redução das desigualdades sociais e regionais; a
erradicação da pobreza e marginalização; uma sociedade livre,
justa e solidária; o bem de todos, sem preconceitos; a prevalência dos
direitos humanos; a cidadania; a dignidade da pessoa humana e o exercício dos
direitos sociais e individuais, para não citar outros valores indicados no
texto constitucional.
Todo
esse ideário constitucional só poderá ser realidade se o Estado, por seus
governos, implantar políticas públicas que traduzam, como síntese de todos
esses valores, os direitos fundamentais da pessoa.
O
princípio da prioridade absoluta contido no artigo 227
da Constituição Federal – que se diga, único local e única vez que a
Constituição se refere a tal princípio, evidenciando que se trata efetivamente
de prioridade das prioridades – é princípio constitucional impositivo, na
expressão de Canotilho, pois somente através da
atenção prioritária de nossas crianças e jovens, frente a qualquer outro
interesse de Governo, é que construiremos esse Estado Democrático de Direito
desenhado na Constituição Federal.
A
finalidade pública dos atos administrativos (a discricionariedade, a escolha, a
opção criativa do Executivo não pode se afastar da finalidade pública) é um dever inerente ao Estado, gerando em favor do cidadão um
“direito originário às prestações”
(CANOTILHO), ou seja, impõem ao Estado o dever de praticar atos viabilizadores de tais direitos, bem como assegura o
direito de se “cobrar em juízo” essas prestações.
CANOTILHO
afirma que ocorre a existência de direitos originários a prestações quando (1) a
partir da garantia constitucional de certos direitos, (2) se reconhece,
simultaneamente, o dever do Estado na criação dos pressupostos materiais
indispensáveis ao exercício efetivo desses direitos e (3) a faculdade de o
cidadão exigir, de forma imediata, as prestações constitutivas desse direito”.
Arremata
o constitucionalista português:
“Por
outro lado, não se trata de reconhecer apenas o direito a um standard mínimo de
vida ou de afirmar tão somente uma dimensão subjetiva quanto a direitos a
prestações de natureza derivativa (derivative teilhaberechte), isto é, os direitos sociais que radicam
em garantias já existentes. Trata-se de sublinhar que o status social do
cidadão pressupõe, de forma inequívoca, o direito a prestações sociais
originárias como saúde, habitação, ensino – originare
leistungsanspruchen - ... a efetivação dos direitos sociais, culturais e econômicos não se
reduz a um simples apelo ao legislador. Existe uma verdadeira
imposição constitucional, legitimadora, entre outras coisas, de transformações
econômicas e sociais, na medida em que estas forem necessárias para
efetivação desses direitos”
Disso
tudo deriva a afirmativa de que nenhum ato comissivo ou omissivo do
Estado-Executivo, no que se refere sobretudo ao atendimento dos direitos de
crianças e adolescentes, pode deixar de ser apreciado pelo Poder Judiciário, se
tal ato violar ou ameaçar a violação de direitos.
Ora,
a ausência de políticas públicas ou sua insuficiência – por falta de formulação
ou de execução daquelas devidamente deliberadas pelo Conselho respectivo – é
violação efetiva de direitos fundamentais, passíveis de serem conhecidos pelo
Poder Judiciário.
Contudo,
como bem advertiu GOMES, é preciso que o juiz tenha consciência de que precisa
ser um juiz constitucionalista, que busque antes de tudo
o ideal de justiça, fazendo valer a carta Maior, sob pena de se tornar um mero
e funcional agente do Poder Político dominante.
A
atuação do judiciário em tais questões, longe de se tornar interferência entre
Poderes, significará controle omissivo de um outro Poder, que devia agir e não
agiu, portanto, sendo necessário ser devidamente corrigido.
Maior
exemplo do que os Estados Unidos, como pioneiros na adoção do regime de
separação entre os poderes, nem por isso. também pioneiramente, deixaram de
instituir o controle da constitucionalidade das leis emanadas do Congresso, a
serem feitas pelo Suprema Corte.
Ressalte-se
ainda que o controle de atos comissivos ou omissivos do Poder Executivo, em
relação à oferta de políticas de atenção à criança e adolescente, feitos pelo
Poder Judiciário, significam, como já explicado,
controle da legalidade, na medida em que, se a ausência ou insuficiência de
políticas públicas impede o acesso à cidadania e dignidade (princípios
constitucionais impositivos), estaremos diante de um flagrante desvio de poder,
pois o papel do Estado é voltado sempre para finalidade pública, que, no caso,
não estaria sendo atendida.
De
tudo que se expôs fica evidente que os Conselhos dos Direitos devem se
articular com o Ministério Público, visando, dentre tantas outras coisas,
mantê-lo informado a respeito dos desvios de finalidades praticados pelo
Governo; assim como caberá ao Ministério Público acompanhar as ações dos ditos
Conselhos, a fim de que estes cumpram o seu papel social determinado pela
Constituição, sob pena de serem objeto de ações judiciais.
Por
outro lado, deve o Poder Judiciário se abrir mais para uma concepção
constitucionalista do direito, buscando realizar os ideais de justiça
estabelecidos na Constituição, livrando-se de dogmas conservadores que só
interessam à manutenção da injustiça social; precisam firmar a convicção de que
não existe neutralidade e que, pela sentença justa, modifica-se o mundo fático
além do jurídico.
5. Os conselhos dos direitos
e sua articulação com os conselhos de educação
5.1
A escola, um espaço necessário.
A
educação é um bem essencial à vida e passa por todas as formas de relação do
ser humano, com seu cotidiano.
A
Lei de Diretrizes e Bases da Educação Nacional, no primeiro de seus artigos,
expressou esse processo de interação de todos os mecanismos de formação do ser
humano: a família, a convivência social, o trabalho, nas instituições de ensino
e pesquisa, nos movimentos sociais, organizações da sociedade civil e
manifestações culturais.
O
homem se educa vivendo e se relacionando. Vive se educando e se educa para
viver melhor. Por isso, mesmo a educação escolar, que se
desenvolve por meio do ensino em instituições próprias, não deve perder
o vínculo com o mundo do trabalho e das práticas sociais.
A
educação como função espontânea da sociedade, “onde a educação não estava confiada a ninguém em especial, e sim à
vigilância difusa do ambiente” (Ponce,1981), onde a criança pela
convivência diária que mantinha com os adultos era introduzida nas crenças e
nas práticas de tudo que seu grupo social tinha de melhor, desapareceu.
Em
comunidades primitivas onde ainda não se experimentava a divisão de classes
sociais, “o ensino era para a vida e por meio da vida; para aprender a manejar
o arco, a criança caçava; para aprender a guiar um barco, navegava”. Claro,
porque usava o arco, aprendia a manuseá-lo; porque navegava, aprendia a dirigir
um barco.
O
nosso senso comum nos leva muita vez a associar educação à escola e escola à
educação. Daí a pergunta clássica: se em tempos remotos não existia escola,
como se explica o comportamento social uniforme, ou, na expressão de Ponce, como a anarquia da infância se transformava na disciplina
da maturidade?
O
mesmo autor nos responde: “...do mesmo
modo, que é óbvio, a criança não precisava recorrer a qualquer instituição para
aprender a falar, também devemos reconhecer como não menos evidente que, numa
sociedade em que a totalidade dos bens está à disposição de todos, a silenciosa
imitação das gerações anteriores pode ser suficiente para ir levando a uma meta
comum a inevitável desigualdade dos temperamentos individuais”.
Naquele
tipo de sociedade, onde a consciência de cada um era, na verdade, “um fragmento
da consciência coletiva”, onde a noção de indivíduo ainda não estava formada,
tomada que era pela noção do coletivo, surgia desde muito cedo um verdadeiro
ideal pedagógico, qual seja, “adquirir, a ponto de torná-lo imperativo como uma
tendência orgânica, os sentimento profundo de que não
havia nada, mas absolutamente nada, superior aos interesses e às necessidades
da tribo”.
Numa
sociedade em que não há a apropriação de bens de consumo, onde as práticas
sociais inculcam nos jovens a importância do coletivo, não haverá também
apropriação do conhecimento, pois este é visivelmente socializado na
convivência natural dos povos. Logo, não haveria necessidade de professores,
pois todos o eram, assim como qualquer um poderia ser juiz e chefe.
Contudo,
a história mudou. Transformando-se essa sociedade primitiva, sem classes, em
sociedade com relações de dominação e submissão, exploradores e explorados,
surgindo a desigualdade social, imediatamente a
educação como função espontânea desaparece, dando lugar a uma desigualdade das
educações.
“As
famílias dirigentes que organizavam a produção social e retinham em suas mãos a
distribuição e defesa, organizaram e distribuíram, também, de acordo com os
seus interesses, não apenas os produtos, mas também os rituais, as crenças e as
técnicas que os membros da tribo deviam receber”.
Surge
a apropriação do conhecimento e a consciência de que ele pode ser fonte de
dominação. Não é nosso objetivo estudar a história da educação. Mas, sem
dúvida, é importante lembrar que em outros tempos, por força do modo de
produção e organização social, a escola foi desnecessária. Mas, e nos dias
atuais?
Questiona-se
muito a respeito da “qualidade de ensino”; imputa-se à própria escola parcela
de responsabilidade pela expulsão do aluno e seu verdadeiro “pavor” da escola;
afirma-se que a escola não prepara para a vida; reconheceu-se a escola, em dado
momento, apenas como um grande restaurante; enfim, critica-se a escola, mas não
se abre mão dela, como meio para oferecer a educação formal. Eliminar a escola
ou construir uma nova escola ?
Há
um desafio para todos nós, pais, educadores, alunos, trabalhadores do ensino:
construir esse “novo espaço” necessário para o
desenvolvimento integral das crianças e jovens.
Se
não se pode mais confiar a educação à difusidade do meio ambiente e social, a escola se apresenta
necessária, ainda que se não possa desprezar outros espaços onde certamente a
educação se manifesta: a família, a convivência social, o trabalho, os
movimentos sociais, organizações da sociedade civil, a rua, e manifestações
culturais de qualquer gênero.
5.2 Educação como direito de todos
A
Constituição Federal, o Estatuto da Criança e a Lei de Diretrizes e Bases da Educação
nacional, asseguram o ensino fundamental como direito subjetivo, garantindo o
direito de qualquer cidadão exigir essa prestação estatal. Tem direito de
acesso, mas também de permanência, regresso e sucesso na vida escolar. Para
tanto, será necessária uma grande articulação de diversas políticas públicas,
como vimos em capítulo anterior.
Do
mesmo modo, vejo a necessidade de articulação com outros agentes e atores
sociais. Garantir que a criança ou o adolescente possa ter acesso à escola
implicará não apenas assegurar “vaga” na rede de ensino público ou privado.
Sabendo-se
que muitos jovens se obrigam muito cedo ao trabalho, formal ou informal, não
raro sendo o arrimo de família, impõe-se a formulação de programas de apoio e
renda, com a denominação que se quiser dar, a fim de desestimular o trabalho
precoce, grande empecilho à escola e terrível destruidor da infância.
O
Poder Público tem a obrigação de organizar, manter e desenvolver os órgãos e
instituições oficiais dos seus sistemas de ensino, integrando-os às políticas e
aos planos educacionais da União, dos Estados e dos Municípios. Isto é o que
estabelece a LDB, art. 11, I.
Para
que esses órgãos e instituições sejam adequados às políticas educacionais,
impõe-se que essas mesmas políticas estejam em sintonia com outras políticas
públicas, sob risco de fracassar por completo o projeto educacional. Não existe
projeto educacional sem uma visão sistêmica; sem uma visão interistitucional;
sem a percepção de todas as dimensões do homem.
Surge
daí a necessidade de uma grande articulação dos Conselhos de Educação – nos
níveis dos Municípios ou Estados – com outros conselhos deliberativos –
assistência social, saúde, dos direitos da criança – bem como com a sociedade
civil.
6. Fazendo cumprir a lei de
diretrizes e bases e o estatuto da criança e do adolescente
Ao
Poder Público compete organizar, manter e desenvolver os órgãos e instituições
oficiais dos seus sistemas de ensino, integrando-os às políticas e aos planos
educacionais da União, Estados e Municípios. Essa diretriz prevista na Lei de
Diretrizes e Bases da Educação dá o verdadeiro contorno do objetivo do
legislador: os órgãos e instituições devem se adequar às políticas e programas
educacionais e não o contrário.
Com
isso, deve-se enfatizar o papel dos Conselhos de Educação enquanto órgãos de
formulação de políticas educacionais, além de suas outras atribuições, como a
de baixar normas complementares para o sistema de ensino do seu nível federado.
Definir as normas da gestão democrática do ensino público na rede básica, de
acordo com a realidade local, é também tarefa desses Conselhos.
Um
passo importante para garantir essa gestão democrática do ensino está na articulação da escola com a família e
a comunidade local, donde deverão surgir todos os mecanismos criativos de
integração da sociedade com a escola. De igual importância para garantia dessa
gestão democrática do ensino é a garantia da autonomia das escolas: autonomia
pedagógica, de gestão financeira e
administrativa.
Havendo
perfeita integração da sociedade com a escola, estarão edificadas as bases para
que essa autonomia possa dar certo, sem desvios, sem
abusos, sem omissões, onde o controle e a participação da sociedade (pais,
alunos, professores e demais atores sociais) serão os pilares.
Um
Regimento Escolar adequado ao Estatuto da Criança e do Adolescente, à LDB e à Constituição, é fundamental, sendo atribuição do
Conselho de Educação zelar por esse instrumento.
Através
de um Regimento democrático, poderemos assegurar a participação de alunos, pais
de alunos, professores, técnicos, na discussão e formulação de uma proposta
pedagógica que satisfaça a realidade local.
Tudo
isso dependerá, em grande parte, de uma atuação efetiva dos Conselhos de
Educação.
Contudo,
demasiadamente enfatizado, importa lembrar que as políticas públicas deverão
atuar de maneira harmônica. Daí que não se pode negar a zona de intercessão, o
ponto de encontro, o “nó da rede” de serviços públicos, obrigando a uma prática
e estratégia de articulação permanente entre os Conselhos diversos e a
sociedade.
7. Conclusão
O
Brasil a partir da Constituição Federal de 1988 estabeleceu um sistema
participativo na gestão do Poder Político: esta se dá tanto por meio de
representantes eleitos para as Câmaras como diretamente pelo povo, na forma da
Constituição e leis.
-
Os Conselhos, embora não sendo criação do legislador brasileiro, pois hoube outras experiências anteriores, são hoje canais de
participação da população na gestão do Poder Político;
-
Enquanto órgãos públicos independentes, com caráter deliberativo e paritário, os Conselhos dos direitos da Criança e do
Adolescente deliberam políticas públicas para a área da infância e juventude,
cuja natureza jurídica é de ato administrativo estatal;
-
Sendo a decisão dos Conselhos ato estatal, não há o que se discutir quanto à
discricionariedade administrativa, pois esta foi devidamente exercida na forma
da lei, quando da discussão e deliberação da matéria no Conselho.
-
O Princípio da Prioridade Absoluta, presente na Constituição Federal e no ECA, por força da Constituição, se agregou ao conceito de
mérito administrativo, na mesma medida em que a análise do motivo e
objeto/oportunidade e conveniência o são, pois são todos “dimensões do mérito”;
-
Havendo conclusão a respeito da necessidade da prática do ato administrativo,
em matéria relacionada à proteção à criança e ao adolescente, haverá
obrigatoriedade da execução desse ato, pois sendo necessário será prioritário.
-
É preciso organizar um sistema de atendimento à criança e ao adolescente com
base na gestão estratégica de “rede” (redes sociais espontâneas; redes sociais movimentalistas; redes sociais comunitárias; redes
privadas; redes setoriais públicas).
-
Os Conselhos existentes nos municípios (assistência social, educação, saúde e
direitos das crianças e adolescentes) necessitam de uma atuação articulada,
pois entre as diferentes políticas públicas existem necessariamente situações
de encontros, de interfaces que, se não forem devidamente observados, colocam
em risco a eficiência das políticas públicas.
-
Os Conselhos exercem um reconhecido papel de articulador dessas políticas, na
medida em que são órgãos paritários.
-
O Ministério Público e o Judiciário devem atuar para garantir a existência e o
funcionamento dos referidos Conselhos, pois somente com a eficiente atuação
desses órgãos pode-se ter a garantia da participação popular na gestão política
do poder; os conselhos são canais de expressão da democracia participativa.
-
A articulação desses conselhos com o Ministério Público e com o Judiciário pode
significar efetividade das deliberações de políticas e programas.
-
Os direitos fundamentais, objeto de muitas ações e programas deliberados pelos
conselhos, são direitos subjetivos (e não normas meramente programáticas, como
querem os ortodoxos) que podem ser exigidos perante o Poder Judiciário: são
direitos às prestações originárias.
-
Todo ato omissivo ou comissivo do Poder Público que viole ou ameace de violação
direitos fundamentais de crianças e jovens fica
sujeito ao controle do judiciário, que perseguirá o chamado controle finalístico, ou controle da legalidade, visando garantir a
finalidade pública.
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Jean-Jacques. O contrato social e outros escritos. Trad. Rolando Roque da
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