A
FISCALIZAÇÃO DO TRABALHO NO COMBATE AO TRABALHO INFANTIL E NA PROTEÇÃO AO
TRABALHADOR ADOLESCENTE
Secretária de Inspeção do Trabalho.
A fiscalização do trabalho como atividade surgiu no século XIX, na Inglaterra, na época da Revolução Industrial. O desenvolvimento econômico que resultou desse processo não tornou melhor a vida dos trabalhadores, muito pelo contrário. As condições de trabalho e de vida dos obreiros baixaram a níveis inimagináveis.
Nesse quadro, o trabalho de crianças e adolescentes era o mais aviltante.
Devido a essas
condições e à revolta dos operários, começam a surgir, contra toda a corrente
de não-intervenção do Estado, as primeiras leis de proteção ao trabalho dos
menores.
A “Lei de Peel”, de 1802, na
Inglaterra, limitou a jornada diária de trabalho dos menores para doze horas!.
Entretanto, esta e outras leis não eram
cumpridas. A inspeção de fábricas,
instituída na Inglaterra em 1802, não
deu resultado. Era atribuída a eclesiásticos, magistrados e industriais
aposentados, que poderiam cobrar multas, que lhes corresponderiam em 50%. Além
disso, tinha caráter facultativo.
O embrião da inspeção do trabalho originou-se
assim da proteção da infância e, ao longo do tempo evoluiu mantendo sempre o
vínculo com a questão do trabalho infantil, o qual é mantido até os dias
atuais, e agora de modo mais sistemático.
No Brasil, o marco de criação da inspeção do
trabalho veio através do Decreto n.° 1.313, de 17 de janeiro de 1891. O seu
art. 1º assim dispunha: “É instituída a fiscalização permanente de todos os
estabelecimentos fabris em que trabalharem menores,
a qual ficará a cargo de um inspetor-geral, imediatamente subordinado ao
Ministério do Interior, (...).” (grifo nosso).
Em 25 de junho de 1957, foi editado o Decreto n.º
41.721, determinando o cumprimento no País da Convenção 81 da OIT, sobre a
inspeção do trabalho na indústria e no comércio, que fora ratificada pelo
Brasil. Em 23 de junho de 1971, o Decreto
n.º 68.796 trouxe a denúncia pública dessa Convenção pelo Brasil, significando
que o País não mais se alinhava entre os seus signatários. Todavia, o Decreto n.º 95.461, de 11 de
dezembro de 1987, revogou-o e, ao mesmo tempo, revigorou o Decreto 41.721,
restabelecendo então no País a eficácia das disposições da referida convenção
internacional sobre inspeção do trabalho.
A par desse interregno na vigência da Convenção
81 no País, manteve-se em vigor o Decreto n.º 55.841, de 15 de março de 1965,
que dispunha sobre o Regulamento da Inspeção do Trabalho, que reproduzia as
disposições contidas na Convenção 81 em sua quase totalidade. Em 2002, o
Decreto em questão foi revogado para dar lugar a um novo regulamento, como vai
ser tratado adiante.
A Constituição Federal de 1988, em seu art. 21,
inciso XXIV, confere à União a competência para organizar, manter e executar a
inspeção do trabalho, importante inovação da Assembléia Nacional Constituinte
que elevou ao texto constitucional a atividade de fiscalização do trabalho como
atividade típica de estado.
Na esteira dos compromissos internacionais
assumidos pelo Brasil, no campo dos direitos humanos, a partir da década de 90,
há dois instrumentos que merecem destaque.
O primeiro é a Convenção 182, sobre as piores formas de trabalho infantil, da Organização Internacional do Trabalho (OIT), ratificada pelo Brasil em 02 de fevereiro de 2000 e que entrou em vigor no País em 02 de fevereiro de 2001.
O segundo é a Convenção 138, sobre a idade mínima para admissão ao emprego, cujo depósito da ratificação ocorreu em 28 de junho de 2001, passando a vigorar no Brasil em 28 de junho de 2002.
Essas duas convenções da OIT vieram, de certa forma, ampliar o campo de atuação da inspeção do trabalho, rompendo em certa medida o círculo restrito à relação de emprego.
No caso da Convenção 138, sobre a idade para admissão ao emprego, o seu artigo 1º assim estatui:
“Artigo 1. Todo membro que ratifique a
presente Convenção deverá especificar, em uma declaração anexa à sua
retificação, a idade mínima de admissão ao emprego ou ao trabalho em seu território e nos meios de transporte
registrados em seu território; à exceção do disposto nos artigos 4 e 8 da
presente Convenção, nenhuma pessoa com idade inferior à idade declarada deverá ser admitida ao emprego ou trabalhar em qualquer ocupação.”
(grifamos).
A Convenção 182, por seu turno, ao indicar as piores formas de trabalho infantil tratou, dentre outras, da utilização, oferta e procura de criança para fins de prostituição, de produção de material pornográfico ou espetáculos pornográficos, e também da utilização, oferta ou procura de crianças para atividades ilícitas, particularmente para a produção e tráfico de drogas, conforme definidos nos tratados internacionais pertinentes.
Esse novo paradigma institucional ensejou o início de um processo de revisão dos instrumentos legais que regulavam a atividade de fiscalização do trabalho no País e que culminaria mais tarde com a edição da Lei n.º 10.593, de 6 de dezembro de 2002, que dispõe sobre a organização da carreira da Auditoria-Fiscal do Trabalho e sobre as carreiras da Auditoria da Receita Federal e da Auditoria-Fiscal da Previdência Social. Do processo resultou também o Decreto n.º 4.552, de 27 de dezembro de 2002, que aprova o Regulamento da Inspeção do Trabalho, diplomas legais estes que serão examinados mais adiante na seqüência cronológica que vai ser exposta.
Tratando a OIT das normas internacionais do trabalho, as disposições dela emanadas incorporam-se ao direito pátrio trabalhista quando ratificadas pelos países-membros.
Assim, ajustando-se a esse novo quadro
normativo, o Ministério do Trabalho e Emprego (MTE) buscou o aperfeiçoamento
dos instrumentos de ação da inspeção do trabalho no que pertine ao tema do
trabalho infantil.
Em 23 de março de 2000, foi editada a Portaria n.º 7, da Secretaria de Inspeção do Trabalho, que instituiu em cada Delegacia Regional do Trabalho os Grupos Especiais de Combate ao Trabalho Infantil e Proteção ao Trabalhador Adolescente (GECTIPAs), os quais, em verdade, vieram substituir os então existentes Núcleos de Combate ao Trabalho Infantil e Proteção ao Trabalhador Adolescente, que haviam sucedido, por sua vez, as Comissões Estaduais de Combate ao Trabalho Infantil criadas no âmbito do Ministério do Trabalho em 1996.
Os GECTIPAs são compostos por, no mínimo, dois membros, sendo um coordenador e um subcoordenador. Os grupos de MG, SP, RJ e RS são compostos por três membros, sendo um coordenador de assuntos externos, um de assuntos internos e um subcoordenador.
Dos membros são exigidos: (I) experiência e interesse pessoal nas ações de combate ao trabalho infantil e proteção ao trabalhador adolescente; (II) conhecimento da legislação específica sobre os direitos da criança e do adolescente; e (III) capacidade de estabelecer parcerias e promover articulações com entidades e organizações governamentais e não-governamentais.
As tarefas principais dos membros dos GECTIPAs são: (I) estabelecer parcerias; (II) representar o MTE junto às organizações ligadas à criança e ao adolescente; (III) acompanhar, avaliar e supervisionar a execução das ações de combate ao trabalho infantil; (IV) prestar informações, esclarecimentos e fornecer subsídios aos interessados em obter dados sobre a realidade do trabalho infanto-juvenil e sobre a legislação pertinente; (V) encaminhar às organizações governamentais e não-governamentais relatórios de ações fiscais que necessitem de providências de suas respectivas competências; (VI) viabilizar junto às Chefias de Fiscalização do Trabalho a participação de Auditores-Fiscais do Trabalho nas ações de combate ao trabalho infantil e proteção ao trabalhador adolescente; (VII) reunir, avaliar e sistematizar os dados e as informações obtidas a partir dos diversos instrumentos utilizados; e (VIII) promover e realizar ações educativas, tais como reuniões técnicas de capacitação, palestras, seminários e audiências públicas com vistas a sensibilizar, conscientizar e mobilizar os diversos atores sociais envolvidos com o tema, bem como a comunidade em geral.
Concomitantemente à Portaria n.º 7, de 23
de março de 2000, foi editada a Instrução Normativa n.º 1, da mesma data, que
dispõe sobre os procedimentos a serem adotados pelos Auditores-Fiscais do
Trabalho nas ações para erradicação do trabalho infantil e proteção ao trabalhador
adolescente.
O seu art. 1º
estabelece que cabe às Chefias de Inspeção do Trabalho, em conjunto com os
GECTIPAs, diagnosticar, planejar, organizar e acompanhar ações fiscais nas
áreas urbana e rural, a serem executadas por todos os Auditores-Fiscais do
trabalho, visando ao combate dos focos de trabalho infantil e à garantia da
proteção do trabalhador adolescente no setor formal e informal da economia,
inclusive no regime de economia familiar, ou ainda em qualquer outra modalidade
que venha a ser identificada
Note-se aqui a inovação que veio harmonizada com as diretrizes internacionais da OIT incorporadas ao direito brasileiro, ou seja, foi estendida a ação fiscal ao setor informal da economia, inclusive no regime de economia familiar, ou ainda em qualquer outra modalidade que venha a ser identificada.
O art. 2º diz que o planejamento das ações fiscais deverá priorizar: (I)
o trabalho que, por sua natureza ou pelas condições em que é realizado, for
suscetível de prejudicar a saúde, a segurança ou a moral das crianças e dos
adolescentes, constante do quadro a que se refere o artigo 405 da CLT,
atualizado pela Portaria n.º 20 do Ministério do Trabalho e Emprego, de 13 de
setembro de 2001; (II) locais ou localidades que concentrem maior número de
crianças e adolescentes, principalmente naqueles onde predomine os de menor
idade; (III) as atividades contempladas
pelo Programa de Erradicação do Trabalho Infantil - PETI e as constantes no
Mapa de Indicativos do Trabalho da Criança e do Adolescente, incluindo o trabalho
em feiras livres, comércio ambulante, venda e distribuição de jornais e
revistas, trabalho nos lixões, serviços executados em vias públicas, entre
outros.
A Instrução Normativa também trata dos casos em que não está
caracterizada a relação de emprego, de sorte que, ao ser verificado o trabalho sem vínculo empregatício de crianças ou
adolescentes no setor informal, em domicílios, em empresas familiares ou em
entidades assistenciais, o Auditor - Fiscal do Trabalho, ainda que não haja
lavratura de auto de infração, relatará a situação no formulário próprio que se
destina a colher dados sobre crianças e adolescentes e comunicará a ocorrência
ao GECTIPA. Nesse caso, os envolvidos
serão notificados para comparecimento à reunião destinada à adoção de procedimentos
visando ao efetivo afastamento da criança do trabalho, bem como à proteção do
trabalhador adolescente. Serão convidados a participar da reunião o
Ministério Público, as Comissões de Erradicação do Trabalho Infantil, o
Conselho Tutelar e outros eventuais parceiros estratégicos, dependendo do caso
e se for benéfico para a solução dos problemas. O resultado da reunião será consignado em ata, cujas cópias
deverão acompanhar os relatórios finais da ação fiscal. Frustrada a tentativa
de resolução do problema, o relatório com as irregularidades constatadas será
encaminhado ao Ministério Público e demais autoridades competentes.
Os encargos e procedimentos determinados aos Auditores-Fiscais do
Trabalho coadunam-se com as competências inerentes ao cargo estatuídos na já
referida Lei n.º 10.593/2002, cujo
art. 11 confere aos ocupantes do cargo as atribuições de assegurar, em todo o
território nacional, dentre outras, o cumprimento de disposições legais e
regulamentares, inclusive as relacionadas à segurança e à medicina do trabalho,
no âmbito das relações de trabalho e de
emprego (inc. I).
Os
Auditores-Fiscais do Trabalho subdividem-se em especialistas em legislação do
trabalho, especialistas em engenharia e segurança do trabalho e especialistas
em medicina do trabalho.
A regulamentação
da lei veio através do Decreto n.º 4.552, de 27 de dezembro de 2002, que aprova
o Regulamento da Inspeção do Trabalho.
Conforme seu art. 13, o Auditor-Fiscal do
Trabalho, munido de credencial, tem o direito de ingressar, livremente, sem
prévio aviso e em qualquer dia e horário, em todos os locais de trabalho
mencionados no art. 9º (empresas, estabelecimentos e locais de trabalho,
públicos ou privados, estendendo-se aos profissionais liberais e instituições
sem fins lucrativos, bem como às embarcações estrangeiras em águas territoriais
brasileiras).
O art. 14 determina que os empregadores, tomadores e intermediadores de serviços, empresas, instituições, associações, órgãos e entidades de qualquer natureza ou finalidade são sujeitos à inspeção do trabalho e ficam, pessoalmente ou por seus prepostos ou representantes legais, obrigados a franquear, aos Auditores-Fiscais do Trabalho, o acesso aos estabelecimentos, respectivas dependências e locais de trabalho, bem como a exibir os documentos e materiais solicitados para fins de inspeção do trabalho.
As inspeções, sempre que necessário, serão efetuadas de forma imprevista, cercadas de todas as cautelas, na época e horários mais apropriados a sua eficácia, conforme reza o art. 15 do Decreto em questão.
O art. 18 traz as
competências privativas dos Auditores-Fiscais do Trabalho, dentre as quais são
ressaltadas:
a) verificar o cumprimento das disposições legais e regulamentares, inclusive as relacionadas à segurança e à saúde no trabalho, no âmbito das relações de trabalho e de emprego, em especial (inc. I);
b) interrogar as pessoas sujeitas à inspeção do trabalho, seus prepostos ou representantes legais, bem como trabalhadores, sobre qualquer matéria relativa à aplicação das disposições legais e exigir-lhes documento de identificação (inc. III);
c) expedir notificação para apresentação de documentos (inc. IV);
d) examinar e extrair dados e cópias de livros, arquivos e outros documentos, que entendam necessários ao exercício de suas atribuições legais, inclusive quando mantidos em meio magnético ou eletrônico (inc. V);
e) apreender, mediante termo, materiais, livros, papéis, arquivos e documentos, inclusive quando mantidos em meio magnético ou eletrônico, que constituam prova material de infração, ou, ainda, para exame ou instrução de processos (inc. VII);
f) averiguar e analisar situações com risco potencial de gerar doenças ocupacionais e acidentes do trabalho, determinando as medidas preventivas necessárias (inc. IX);
g) notificar as pessoas sujeitas à inspeção do trabalho para o cumprimento de obrigações ou a correção de irregularidades e adoção de medidas que eliminem os riscos para a saúde e segurança dos trabalhadores, nas instalações ou métodos de trabalho (inc. X);
h) propor a interdição de estabelecimento, setor de serviço, máquina ou equipamento, ou o embargo de obra, total ou parcial, quando constatar situação de grave e iminente risco à saúde ou à integridade física do trabalhador, por meio de emissão de laudo técnico que indique a situação de risco verificada e especifique as medidas corretivas que deverão ser adotadas pelas pessoas sujeitas à inspeção do trabalho, comunicando o fato de imediato à autoridade competente (inc. XIII);
i) solicitar, quando necessário ao desempenho de suas funções, o auxílio da autoridade policial (inc. XVI);
j) lavrar termo de compromisso decorrente de procedimento especial de inspeção (inc. XVII); e
k) lavrar autos de infração por inobservância de disposições legais (inc. XVIII);
Esse conjunto de atribuições funcionais privativas confere aos integrantes da fiscalização do trabalho uma capacidade única dentre todas as instituições públicas que lidam com a questão do combate ao trabalho infantil e proteção ao trabalhador adolescente, qual seja, a de ingressar livremente nos locais de trabalho, sem aviso ou autorização prévias, e exercer o poder de polícia determinando medidas de cumprimento obrigatório por todos os empregadores, inclusive o afastamento de crianças e adolescentes das condições ilegais em que se encontrem.
De forma alternativa quando a circunstância lhe permite, ou complementar ao ato de polícia, o Auditor-Fiscal do Trabalho vale-se da orientação, dos conselhos técnicos e das informações para persuadir o infrator a buscar a regularização do ato ilegal e manter uma conduta adequada perante as normas de proteção ao trabalho, sob pena de sofrerem reiterada ação fiscal nos termos do art. 26 do Decreto n.º 4.552/2002.
A fiscalização do trabalho, por meio dos GECTIPAs, vem construindo um histórico de boas práticas na fiscalização de formas atípicas de trabalho, como são os casos da exploração sexual comercial infantil e no narcoplantio, introduzidas nessa esfera através da Convenção 182 da OIT, como já referido.
Digna de registro a iniciativa do GECTIPA da Delegacia Regional do Trabalho do Paraná (DRT/PR) que planejou, coordenou e executou em conjunto com outras instituições públicas (Ministério Público, Conselho Tutelar e órgãos policiais) uma ação fiscal em Foz do Iguaçu, em julho de 2003, voltada para o combate à exploração sexual comercial infantil, da qual resultou a prisão pelos órgãos competentes de três pessoas que efetivamente estavam envolvidas com essa prática odiosa. Na mesma ação fiscal, três adolescentes receberam as devidas assistências como vítimas e não como agentes de um ato ilícito, importante inovação no enfrentamento dessa questão.
Importante observar que a ação dos Auditores-Fiscais do Trabalho
restringe-se às suas competências legais, dentre as quais convém relembrar o
livre acesso aos estabelecimentos, o interrogatório de pessoas sujeitas à
inspeção do trabalho, inclusive trabalhadores, o exame de livros e documentos,
a apreensão de materiais, equipamentos ou documentos, dentre outras.
Evidentemente que nas ações desse tipo é imprescindível o acompanhamento de
outros agentes públicos com suas prerrogativas funcionais privativas para que
haja uma incidência a mais ampla possível do Estado sobre o ato ilícito, seus
agentes e suas vítimas.
No caso do narcoplantio, o GECTIPA de Pernambuco vem coordenando um Fórum específico sobre as atividades ilícitas onde o tema do trabalho de crianças e adolescentes no narcoplantio está sendo abordado. O Fórum vem desenvolvendo um trabalho de sensibilização e mobilização de atores sociais que têm contato direto com o problema, como, por exemplo, os Promotores de Justiça nos Municípios em que tal atividade é encontrada.
Outra atribuição que vem sendo executada pelos integrantes dos GECTIPAs é a supervisão da jornada ampliada do Programa de Erradicação do Trabalho Infantil (PETI) afeto ao Ministério da Assistência Social (MAS). Essa supervisão decorre de um Termo de Cooperação Técnica firmado entre o MAS e o MTE, pela qual os Auditores-Fiscais do Trabalho realizam inspeções nos locais em que ocorrem as atividades da jornada ampliada, verificando tanto as condições das instalações físicas, os serviços oferecidos às crianças e adolescentes assistidas, a freqüência destes às atividades, dentre outros atributos. Mediante relatórios encaminhados pelos GECTIPAs, o MAS determina às coordenações estaduais do PETI as adequações necessárias ao saneamento das irregularidades verificadas. Ressalte-se, contudo, que a utilização dos recursos públicos federais não é objeto da supervisão direta dos GECTIPAs.
Os grupos especiais realizam também o constante mapeamento do fenômeno do trabalho infantil nos municípios visitados, procurando monitorar a dinâmica da utilização de mão-de-obra infantil (redução, aumento ou migração de uma atividade para outra), sem refleti-lo em termos quantitativos, dado que não se trata de um trabalho de cunho científico. Esse mapeamento vem sendo sistematizado e divulgado através dos Mapas de Indicativos do Trabalho de Crianças e Adolescentes, que contém ainda informações sobre os riscos ocupacionais em cada atividade econômica e suas repercussões para a saúde e segurança dos trabalhadores infanto-juvenis.
Os GECTIPAs vêm desenvolvendo um esforço especial no sentido de fazer valer os dispositivos da Lei n.º 10.097, de 20 de dezembro de 2000, que, alterando artigos da CLT, trouxe algumas inovações sobre o instituto da aprendizagem, pelo qual as empresas são obrigadas a contratar e a matricular em programas de aprendizagem, prioritariamente dos serviços nacionais de aprendizagem, adolescentes na faixa etária de 14 a 18 anos. A aprendizagem só se realiza mediante um contrato de trabalho especial cujo objeto é a formação técnico-profissional metódica do aprendiz, bem como pela anotação da Carteira do Trabalho e Previdência Social, assegurando ao aprendiz direitos trabalhistas e previdenciários.
No período de janeiro de 2001 a julho de 2003, foram contratados no País 23.277 aprendizes sob ação fiscal, ou seja, admissões que resultaram das notificações dos Auditores-Fiscais do Trabalho para o cumprimento das contratações a que estão obrigados os empregadores.
Por fim, há que se registrar a efetiva participação dos GECTIPAs nos Fóruns Estaduais de Prevenção e Erradicação do Trabalho Infantil instalados em todos os estados, muitos deles coordenados por membros dos referidos grupos especiais. Os Fóruns estaduais são espaços democráticos construídos em torno da necessária articulação e interação entre os vários atores institucionais públicos e privados que estão engajados com a causa da erradicação do trabalho infantil. Embora não formalmente constituídos, mas ligados a compromissos voluntários de seus integrantes, os Fóruns Estaduais, decididamente, têm contribuído para a identificação de problemas e a formulação de propostas de políticas e ações públicas voltados para a erradicação do trabalho infantil e a proteção do adolescente trabalhador.
Fiel ao compromisso histórico com o enfrentamento do flagelo do trabalho infantil e com a garantia de um trabalho protegido ao trabalhador adolescente, a fiscalização do trabalho, através dos GECTIPAs, vem dedicando-se com especial atenção a esse tema, seja através das ações fiscais repressivas, seja mediante a busca de parcerias estratégicas para somar esforços, em que destaca uma estreita cooperação com o Ministério Público do Trabalho, pois há uma verdade incontestável nesse tema: somente o trabalho articulado e cooperativo entre as instituições públicas e privadas, e principalmente da sociedade civil, asseguram às crianças e aos adolescentes os seus direitos de proteção integral enquanto pessoas em condições peculiares de desenvolvimento.