O ESTATUTO DA CRIANÇA E DO ADOLESCENTE E A POLÍTICA DE ATENDIMENTO
Marta Cecilia Ziliotto
O
presente artigo tem por objetivo demonstrar o processo de construção da política
de atendimento aos direitos da criança e do adolescente, preconizada pelo
Estatuto da Criança e do Adolescente.
O
artigo desenvolve, em primeiro lugar, os fundamentos constitucionais que dão
base ao reordenamento jurídico-institucional incorporados pelo Estatuto e que
alicerçam a nova ordem social. Tais fundamentos apontam não só as questões
relativas à compreensão da criança e do adolescente como sujeitos de direito e
como prioridade absoluta em todas as políticas sociais, mas também a participação
comunitária, a municipalização e a descentralização como diretrizes norteadoras
das mesmas políticas.
Em
segundo lugar, o artigo destaca a questão da construção da política de garantia
e atendimento dos direitos, enfatizando aspectos relativos à base doutrinária,
às instâncias organizacionais, às linhas de ação e estratégias operacionais.
Focaliza também os níveis de competência das esferas federal, estadual e
municipal, colocando em questão o papel do poder público estadual, pouco
definido pela legislação.
O
conhecimento e a análise do Estatuto da Criança e do Adolescente reveste-se de
importância, por tratar-se de uma lei que estabelece nova concepção sobre os
direitos da infância adolescência, indicando formas para a sua garantia.
O
ECA (Estatuto da Criança e do Adolescente) é produto de uma intensa mobilização
nacional, por ocasião da Assembléia Nacional Constituinte. Ele “nasceu” de uma
emenda popular, consignada no artigo 227 da Constituição Federal, que afirma
ser a criança prioridade absoluta da nossa sociedade.
Para
regulamentar o artigo 227, as entidades — que elaboraram a emenda popular da
qual ele resultou — continuaram mobilizadas para a elaboração do ECA, que foi
aprovado pela Câmara dos Deputados e pelo Senado Federal, promulgado pelo
Presidente da República em 13 de junho de 1990 e entrou em vigor no Dia da
Criança, 12 de outubro, do mesmo ano.
O
Estatuto da Criança e do Adolescente exige um esforço conjunto da sociedade
civil e do Estado. O “problema da criança” não deve ser só do Estado, mas
também da sociedade como um todo. Os segmentos organizados devem criar espaços
onde o Estatuto possa acontecer e não se torne um “objeto de recordação”, para
que daqui a alguns anos não se possa concluir: não aconteceu nada.
A
letra é morta, a sociedade é que deve torná-la viva, implementá-la e fazê-la
acontecer.
O
ECA expressa anseios de todos os que estão em contato com os problemas das
crianças e dos adolescentes brasileiros, principalmente os que estão em
situação de risco e de marginalidade. O jornal Folha de S. Paulo, em matéria
publicada na edição de 19 de outubro de 1990, afirma que 53 milhões de pessoas
passam fome nesse país. Grande parte dessa população é constituída de crianças
e adolescentes, o que nos permite antever um futuro sombrio: se não forem
construídos equipamentos educacionais onde essas crianças tenham espaço para
sobreviver, viver, crescer e exercer a cidadania, num futuro não muito distante
deverão ser construídos sanatórios e hospitais para abrigar os “gabirus” resultantes
da fome e da miséria.
O
Estatuto é fruto de um amplo debate, é uma conquista da sociedade civil que
conseguiu inserir na Constituição Federal a garantia de prioridade nacional a crianças
e adolescentes. Isto deve se concretizar em todas as políticas sociais
desenvolvidas pelo Estado em colaboração com a sociedade, visando assegurar os
direitos e a satisfação das necessidades fundamentais desse grupo.
Um
marco dessa ampla mobilização nacional, desencadeada em relação à criança e ao
adolescente por ocasião do Congresso Nacional Constituinte, foi o gesto
histórico das crianças — meninos e meninas de rua — quando abraçaram o Senado
Federal em Brasília, em 1988.
Em
decorrência dessa mobilização da sociedade civil, a Constituinte incorporou,
além de outras conquistas, no processo de redemocratização do país, o princípio
consagrado no artigo 227, que diz: “é dever da família, da sociedade e do
Estado garantir com absoluta prioridade os direitos fundamentais das crianças e
dos adolescentes” (de todas as criança e de todos os adolescentes).
O
mesmo artigo enumera quais são esses direitos: o direito à vida; o direito à
liberdade e à dignidade; o direito à saúde e à alimentação; o direito à educação,
ao lazer, à cultura e ao esporte; o direito à convivência familiar e
comunitária e à proteção contra qualquer forma de abuso, violência, maus
tratos, negligência ou opressão.
O
fato da Constituição Federal ter incorporado esse dispositivo, que pela
primeira vez consta de uma Carta Magna, representa uma mudança na postura da
sociedade brasileira em relação à infância e à adolescência.
No
Brasil, país de grande dimensão territorial, rico em condições de produção
agro-industrial e em recursos naturais, os brasileiros têm sérios problemas a
enfrentar. Essas riquezas e o crescimento econômico alcançado não estão
beneficiando a totalidade da população. É preciso resgatar a dívida social
contraída com a grande massa da população brasileira, principalmente com a
infância e a adolescência dos estratos sociais de baixa renda. As crianças e os
adolescentes não têm acesso às escolas, ou são expulsos delas; quando conseguem
permanecer na instituição escolar são precocemente lançados no mercado de
trabalho, porque seus pais não ganham salário suficiente para atender às
necessidades básicas dos filhos.
Essas
famílias são impelidas, pelo desenvolvimento dos centros urbanos, a abandonar o
campo, constituindo o que é hoje a população da periferia, mesmo em pequenos
centros urbanos no interior do nosso estado. Essa população demanda serviços
que a sociedade civil e os municípios, na maioria dos casos, não têm condições
de prestar. Setenta por cento da população brasileira, hoje, se encontra em
situação de pobreza e/ou miséria absoluta.
Os
dados disponíveis são estarrecedores: 50% do produto interno bruto do Brasil
está nas mãos de apenas 10% da população, enquanto que cerca de 30% dele tem
que ser dividido entre os 70% restantes. A questão da distribuição da renda no
Brasil (as desigualdades econômicas aliadas às diversidades regionais)
apresenta-se como um grande desafio.
É
preciso ter claro que não será apenas a Lei, não será o Estatuto, nem o
reordenamento jurídico que possibilitarão as mudanças necessárias na sociedade
brasileira. Estes são instrumentos que a população consciente e organizada e os
poderes públicos constituídos podem utilizar na luta pela conquista de melhores
condições materiais de subsistência, na luta para a transformação das relações
sociais, promovendo mudanças nos processos e nos dispositivos de distribuição
de renda no país.
Não
é a lei que muda a sociedade civil que, usando a lei como um instrumento,
exerce poder de pressão no sentido da mudança.
O
artigo 227 da Constituição Federal fixa outro principio fundamental: “é dever
da família, da sociedade e do Estado garantir a satisfação das necessidades das
crianças e dos adolescentes”. Esta responsabilidade não deve ser atribuída
exclusivamente ao poder público — a sociedade também é responsável.
É
preciso entender quais são as responsabilidades da sociedade com relação a
essas crianças. A sociedade brasileira se acomodou e se acovardou perante o
Estado que, por sua vez, invadiu a esfera do privado, amordaçou a sociedade,
impediu o desenvolvimento de lideranças sociais e açambarcou, associado ao
poder econômico, a riqueza socialmente produzida através da concentração de
poder e de renda.
Não
se trata de analisar apenas os últimos vinte anos. É preciso mudar as relações
históricas entre a sociedade e o Estado brasileiro. A sociedade civil deve
exigir a democracia, deve também exercitá-la. É oportuno lembrar as palavras de
um eminente estadista do mundo moderno, presidente dos Estados Unidos, John
Kennedy: “Nós devemos perguntar o que nós podemos fazer pelo nosso país e não o
que o país pode fazer por nós”. As palavras de Kennedy não eximem a
responsabilidade do Estado, mas representam um estímulo à colaboração entre
sociedade civil e Estado.
A Constituição
Brasileira define um princípio: que este país passe de uma democracia
representativa para uma democracia Participativa. Este princípio está presente
tanto no artigo 227 da Carta Magna, quanto no Estatuto da Criança e do
Adolescente, quando se atribui à sociedade e ao Estado a responsabilidade de
definir políticas e ações; de controlar ações; de arrecadar fundos e
administrar recursos em benefício da totalidade das crianças e dos
adolescentes.
O
princípio da participação preconizado pela Constituição Brasileira está
presente no ECA, regulamentando o artigo 227 da Constituição ao definir
procedimentos, alternativas de ação e normas de funcionamento das instituições
públicas e privadas, que juntas devem buscar a solução para os problemas da
infância e da adolescência, em cada cidade e comunidade brasileiras.
A
atenção dirigida aos municípios e comunidades expressa um outro princípio
presente na Constituição Brasileira: a descentralização
político-administrativa.
O
período que antecedeu a transição democrática no Brasil foi de extrema
concentração de poder, institucionalizado no governo central da República. Os
municípios perderam a sua autonomia; submetidos, tinham que apresentar projetos
às agências governamentais para receberem recursos em nível federal e,
sobretudo, tinham que contar com os próprios prefeitos, com os vereadores e com
os representantes da comunidade.
A
Constituição Brasileira reverte este quadro na medida em que restitui ao
município sua autonomia. Cabe a este a responsabilidade de pensar e definir os
destinos de sua gente, os contornos de seu território, os dispositivos
políticos e institucionais mais adequados à realidade local. Essa ação deve
corresponder às demandas, às necessidades e às características geoeconômicas de
cada município. Esses, ao conquistar sua autonomia, recebem também uma série de
atribuições, de responsabilidades e estão sendo chamados a assumi-las. O
município não é apenas o poder público municipal, mas também é a coletividade e
a sociedade civil organizada.
A
nossa Constituição altera a competência da arrecadação de recursos e, por
conseqüência, também a da sua gestão e aplicação. Estas alterações criam as
condições necessárias para que se concretize uma reforma tributária, na qual os
municípios adquiram recursos próprios para atender suas necessidades, além de
receber complementação e suplementação orçamentária da União ou do Estado. O
importante é que a decisão sobre o destino dos recursos seja tomada no
município.
É
preciso que a sociedade civil, por um lado, se organize através de instituições
para auxiliar e assessorar o poder público municipal no levantamento de
demandas, na elaboração de políticas públicas e na definição de alternativas e
planos de ação. Por outro lado, é preciso que o poder público municipal esteja
aberto para assumir esta proposta de participação. Este é o verdadeiro
exercício da democracia, mas tanto a sociedade civil quanto os políticos que
exercem ou postulam mandatos não estão acostumados a ouvir, a discutir. A
relação entre a sociedade e o poder público precisa ser alterada, porém a
sociedade é via de regra omissa. A prática mais comum é a crítica, por vezes
pouco consistente, ao poder público — principalmente o municipal — em função do
desconhecimento da complexidade dos problemas enfrentados e de todo o conjunto
de dificuldades que deles decorrem.
A
democracia exige das partes envolvidas no processo de participação o exercício
permanente do “saber ouvir” e do “saber falar”: falar no momento adequado,
expressando-se com clareza e, principalmente, com liberdade. A liberdade de
expressão é uma conquista recente neste país. Ela faz parte do conjunto de
conquistas da sociedade brasileira que se convencionou chamar de “abertura
democrática”. A livre manifestação permite a expressão de todas as idéias, mas
exige também que se saiba ouvir, para poder avaliar e criticar as idéias de
outros grupos ou pessoas. Esta é a dinâmica do processo de construção da
democracia.
A
Constituição Brasileira é democrática porque é fruto de uma ampla discussão que
envolveu todo o país, toda a sociedade, ela expressa o pensamento do povo
brasileiro. Por isso, quando a Constituição afirma que a criança e o
adolescente devem ser prioridade absoluta das políticas públicas, estes passam
a ser privilegiados enquanto sujeitos de direito.
Assim,
a primeira instância para a qual se deve atentar é o atendimento que está sendo
prestado à criança e ao adolescente no município: quais são as demandas, que
tipo de serviço se presta e qual a sua finalidade, em suma, o que está
acontecendo com as crianças e com os adolescentes no município.
É
preciso, portanto, repensar a forma pela qual a sociedade e o Estado estão
realizando as ações, desde a base local até as esferas estadual e federal, nos
diferentes setores que prestam serviços relacionados com os direitos e com as
necessidades das crianças e dos adolescentes.
A
base doutrinária do Estatuto é inspirada na Convenção Internacional dos
Direitos da Criança da Organização das Nações Unidas, na qual se estabelece que
toda criança e todo adolescente têm direito à proteção integral.
Essa
doutrina preconiza que a criança precisa ser amparada, assistida e respeitada em
todo os seus direitos. Ela difere fundamentalmente da doutrina da situação
irregular que informava as práticas de Assistência à Criança e ao Adolescente
antes da vigência do Estatuto.
Mas
o que se entendia por situação irregular? Situação irregular era: passar fome,
estar fora da escola, pertencer a uma família carente que não tivesse condições
de garantir a subsistência da criança e por isso perdia o pátrio poder sobre
seus filhos. Situação irregular era a dos adolescentes que estavam nas ruas
pedindo esmolas, porque não tinham o que comer em casa, que eram mandados para
as ruas a fim de garantir o mínimo de subsistência para o grupo familiar.
É
importante lembrar que essas crianças e esses adolescentes permanecem nas ruas,
a cada dia em maior número, representando uma ameaça à segurança individual, ao
patrimônio particular e público, à tranqüilidade social, e são, afinal,
considerados em situação irregular. Pelo que meninos e meninas de rua
representam hoje em termos numéricos e pelas causas estruturais que os obrigam
a optar por esta alternativa de vida, a sociedade brasileira é que está
irregular; irregular também está o Estado brasileiro, que não provê e não
atende à criança e ao adolescente; assim, a rua é o seu espaço de socialização.
Essa
situação é gerada por causas estruturais ligadas à organização da sociedade
brasileira; irregular é a sua existência e persistência.
A
doutrina da situação irregular culpa os pais pelo abandono dos filhos. É
preciso reverter esse processo, esse modo de pensar: não mais considerar as
crianças e os adolescentes em situação irregular, mas sim a sociedade e o
Estado.
A
doutrina da proteção integral responsabiliza o poder público e a sociedade como
agentes promotores das garantias dos direitos e provedores das necessidades
básicas da infância e adolescência, sem qualquer tipo de discriminação,
exclusão ou exceção.
Baseado
nesta nova doutrina, o ECA, no seu livro II, nos artigos 86 a 102, estabelece
linhas de ação, diretrizes e procedimentos relativos à política de garantia e
de atendimento aos direitos da criança e do adolescente. Especifica também as
medidas de proteção que devem ser aplicadas quando ocorrer a ameaça de violação
dos direitos fundamentais.
A
política de atendimento propugnada pelo ECA, em relação à garantia dos direitos
fundamentais, está definida como um conjunto de ações articuladas de órgãos
governamentais e não governamentais, em nível federal, estadual e local,
perpassando todos os setores responsáveis pela prestação de serviços à infância
e à adolescência.
Essa
política de atendimento é colocada num primeiro enfoque como um conjunto de
ações articuladas, isto é, se a proteção integral, as ações dela decorrentes
também o devem ser, para garantir que todos os serviços sejam prestados a toda
a população infanto-juvenil, em todas as etapas de seu desenvolvimento.
Esta
articulação está prevista tanto no plano vertical quanto no horizontal. Deve
ser garantida nos diferentes níveis da ação governamental: federal, estadual e
municipal, concomitantemente. Deve estar presente em todos os setores das
políticas sociais, tanto pela ação pública quanto pela ação das organizações
privadas. Deve, portanto, haver articulação, complementariedade, suporte a
situações emergenciais em substituição ao paralelismo, fragmentação,
superposição de programas e serviços, como ocorre tradicionalmente.
Outro
enfoque que é preciso ressaltar diz respeito à continuidade das ações
estabelecidas pela política de atendimento. Por ser urna construção coletiva,
uma ação conjunta de Estado e sociedade civil, não será obra de um único
governo ou ideário do partido político que estiver no poder. Ela representa a
garantia dos direitos fundamentais de todas as crianças e todos os adolescentes
e, portanto, deve ter um caráter permanente e contínuo, sem, contudo, deixar de
ser flexível e adaptada às características locais e conjunturais, atendendo a
circunstâncias históricas determinadas.
Entre
os detratores do ECA, deparamos cora uma crítica sempre presente: de que o
Estatuto foi previsto para países altamente desenvolvidos e organizados, não
sendo aplicável ao Brasil, país de Terceiro Mundo. Há um descrédito quanto à
capacidade e competência do Estado e da sociedade civil em reformular e
modernizar seus métodos de ação e procedimentos, para gerir as políticas
sociais de forma participativa e inovadora.
Aqueles
que colaboraram para que o Estatuto fosse promulgado — e também aqueles que
acreditam na sua viabilidade — têm a tarefa de continuar lutando pela sua
operacionalização e concretização, através da conscientização, da
sensibilização e da mobilização dos poderes públicos e da sociedade.
É
preciso demonstrar que a viabilização de diretrizes e linhas de ação compõem um
processo de mudança institucional e esta só ocorrerá se houver vontade política
e ampla participação dos diversos segmentos da sociedade civil, no sentido de
exigir a execução e fiscalizar o cumprimento dos dispositivos da legislação.
É
importante salientar que o ECA, na definição da política de atendimento, aponta
para a consolidação e para a sistematização de ações e práticas que já vêm
sendo discutidas, testadas e/ou implementadas pelos setores de atendimento à
criança e ao adolescente, privilegiando aquelas que propiciam a alteração do
quadro de carências e que oferecem proteção especial aos grupos em situação de
risco pessoal e social.
O
processo de operacionalização das diretrizes políticas do Estatuto tem início
no âmbito municipal, que é o locus privilegiado do atendimento real dos
direitos das crianças e dos adolescentes. É importante refletir como se
processa, na prática, a definição e a priorização dos serviços que são
necessários à garantia dos direitos fundamentais das crianças e dos
adolescentes.
Cada
município brasileiro precisa repensar as suas práticas, rever as suas
políticas, conhecer a sua realidade, não apenas no nível das instituições que
atendem crianças e adolescentes, mas também na instância do processo de
planejamento municipal, porque cada município deverá ter políticas próprias de
atendimento às crianças e aos adolescentes, dentro do seu território.
Estas
são as políticas sociais básicas de responsabilidade do poder público: as
políticas de Saúde, de Educação, de Lazer, de Cultura, de Saneamento Básico e
de Habitação. É necessário levantar os recursos públicos existentes no
município; por exemplo, quantos hospitais, quantas creches, quantas escolas e
quantos centros de saúde estão em funcionamento e a que clientela atendem?
Quais os serviços por eles prestados? Qual a qualidade destes serviços?
É
fundamental detectar se os serviços em funcionamento atendem à demanda
existente, tanto em termos quantitativos quanto do ponto de vista das
especificidades que ela apresenta. A especificidade da demanda está relacionada
às particularidades das carências vivenciadas pelas crianças e pelos
adolescentes, cuja condição de pessoas em processo de desenvolvimento exige que
a sociedade e o Estado priorizem a atenção a eles.
Ao
mesmo tempo, não se trata de avaliar e modificar só as ações do poder público.
As organizações não governamentais, as entidades sociais de beneficência e
assistência prestam serviços de caráter supletivo e, na maioria das vezes,
compensam a falência das políticas sociais. Elas devem se organizar para
atender a situações emergenciais ou a situações de carência absoluta,
garantindo às crianças e a suas famílias uma assistência adequada.
Os
programas assistenciais podem propiciar o acesso aos direitos fundamentais,
quando entendidos como direito de cidadania dos seus beneficiários, e não como
caridade ou benevolência. Indaga-se: como as entidades estão priorizando o
atendimento à criança e ao adolescente? Quais as mudanças ocorridas? Como
passar do assistencialismo à garantia dos direitos? A resposta a estas
indagações contribuirá para o estabelecimento da política de atendimento.
Trataremos
agora de outra linha de ação preconizada pelo ECA que, não obstante ser
percebida no cotidiano, não tem ainda visibilidade política e, portanto, não
recebe um tratamento adequado.
O que acontece, em nível municipal, com as crianças que são vítimas de
maus tratos, de negligência, de repressão e de abuso? A repressão pode ocorrer
no interior das instituições privadas, aa escola, nas ruas ou no interior de
instituições oficiais, por parte de funcionários e policiais, que
freqüentemente são solicitados a promover operações “arrastão”, ou “operações
limpeza”, para que as crianças e os adolescentes pobres que vivem da rua ou na
rua não mostrem a face cruel da desigualdade social.
A
“limpeza” do centro da cidade, via de regra, é solicitada por comerciantes ou
pelas autoridades municipais, que acreditam na internação de crianças e
adolescentes, ou na simples contenção deles numa cadeia, como solução para a
problemática que apresentam. Essas soluções, na verdade, buscam esconder a
situação de miséria e de injustiças sociais que a conduta dessas crianças
denuncia. Há também o problema dos maus tratos à criança por membros da própria
família. É importante lembrar que a denúncia de espancamentos de crianças,
principalmente por parte de membros da própria família, tem sido cada vez mais
freqüente. As denúncias têm partido dos médicos ou de vizinhos que não se
deixam enganar por argumentos do tipo “queda acidental”.
Diante
do exposto, cabem as seguintes questões: de que forma a sociedade encara estes
fatos? Quais são os serviços existentes na comunidade para prevenir estes maus
tratos e orientar a população no sentido de denunciá-los? De que forma o
município consegue identificar as crianças desaparecidas, as crianças que são
encontradas abandonadas pelas ruas e que não têm família? De que forma o
município recebe a denúncia de uma família que afirma que o filho está
desaparecido?
Os
serviços públicos de saúde, educação, assistência social e segurança devem
estar articulados. Por exemplo, no caso de uma criança ter desaparecido, os
serviços de segurança devem ser comunicados, porque é normalmente à área de
segurança pública que se faz a denúncia sobre o desaparecimento de pessoas.
Como se pode garantir que uma criança, que se extraviou da família, não será
considerada abandonada? Ela tem o direito à família, então, é preciso
procurá-la.
O
exemplo dado parece muito distante da realidade dos pequenos municípios, mas é
uma situação bastante comum nas cidades médias, grandes e nas metrópoles,
principalmente porque o país vive um processo permanente de migrações internas.
Os municípios precisam organizar serviços de identificação e localização de
crianças desaparecidas e de famílias, de pais desaparecidos, para tentar
reajustar este binômio.
As
crianças são sujeitos de direitos, mas o acesso à justiça só é garantido
através da prestação de serviços de proteção jurídico-social, em nível de cada município.
Assim, é importante que estes serviços sejam organizados e que os já
existentes, otimizados. Para organizá-los é fundamental a participação da Ordem
dos Advogados do Brasil, dos Centros de Defesa e Comissões de Direitos Humanos.
Estas instituições devem atuar na garantia de acesso da criança e do
adolescente aos seus direitos.
A
garantia dos direitos da criança e do adolescente exige, da sociedade civil e
do poder público, duas instâncias de atuação: uma delas visa a intervenção
imediata, no sentido da garantia do direito lesado pela conduta inadequada de
uma pessoa, um grupo de pessoas, ou por uma situação adversa. A outra instância
reclama ações de médio e longo prazos, através da implementação de políticas
sociais básicas.
Para
que esta estrutura de atendimento se viabilize, cada município precisa criar o
seu próprio Conselho dos Direitos da Criança e do Adolescente. Esse é o órgão
municipal que tem a responsabilidade de decidir, definir e formular as ações
básicas para a concretização das políticas sociais no âmbito da infância e da
adolescência. A responsabilidade de deliberação e definição dessas políticas no
município está a cargo do Conselho Municipal que, se ainda inexistente, deve
ser criado através de uma lei. Esse Conselho, além de ser deliberativo, tem uma
outra característica básica que está fundamentada no preceito constitucional da
participação, de modo mais específico, da participação comunitária.
É
exigência do ECA que o Conselho Municipal dos Direitos da Criança e do
Adolescente tenha um caráter paritário. Isso significa, na prática, criar
condições para o processo de participação da sociedade civil na decisão sobre a
política de atendimento, em igualdade de condições com o setor público. O
princípio da paridade garante a presença de representantes dos diferentes
segmentos da sociedade civil, em número igual ao dos representantes dos poderes
constituídos no Conselho dos Direitos. Este, sendo deliberativo, irá decidir
sobre a formulação da política dos direitos da criança e do adolescente, na sua
respectiva esfera de competência (municipal, estadual ou federal).
O
Estatuto não determina quais instituições devem compor o Conselho Municipal,
apenas estabelece seu perfil: são aquelas que prestam serviços ou desenvolvem
programas vinculados à infância e à adolescência, sejam elas públicas ou
particulares. O critério fundamental para a composição do Conselho Municipal de
Defesa de Direitos da Criança e do Adolescente é o da representatividade
institucional. O município tem autonomia para decidir e, portanto, não há
“receita” de como este Conselho deve ser composto. Cada município deve definir
a composição do seu Conselho com base nos critérios da representatividade
institucional, isonomia e paridade.
A
importância de se constituir o Conselho Municipal de Defesa dos Direitos da
Criança e do Adolescente está no fato de ser ele a mola propulsora para que as
mudanças necessárias passem a ocorrer no município. O Conselho garante as
condições para o exercício adequado das competências dos diferentes setores
envolvidos no atendimento à criança e ao adolescente, porque define as
prioridades municipais e os serviços que precisam ser criados, com base nas
demandas existentes.
É
também com base nas demandas municipais que o Conselho deve carrear recursos do
próprio município, do estado, ou da federação, quando necessário o Conselho
também pode exigir que o Estado preste, de forma direta, um determinado
serviço.
Pode
ainda articular a criação de consórcios intermunicipais de prestação de
serviços, Possibilitando, assim, o atendimento da demanda e um melhor
aproveitamento dos recursos materiais e humanos, evitando a ociosidade.
O
atendimento através de consórcios intermunicipais é uma alternativa para a
garantia da prestação de serviços em pequenos municípios, uma vez que médias e
grandes cidades, via de regra, têm recursos materiais e humanos para prestação
de serviços, e o volume das suas demandas dificilmente permite que eles fiquem
ociosos.
Os
consórcios intermunicipais são uma forma de operacionalização das políticas
sociais na área da criança e do adolescente, cujas prioridades são definidas
pelos Conselhos Municipais. A articulação entre eles garante, ao mesmo tempo, a
qualidade dos serviços prestados e o pleno aproveitamento dos recursos disponíveis.
A
articulação entre os Conselhos Municipais é prevista institucionalmente pelo
ECA. Assim como cada município deve ter o seu Conselho de Defesa dos Direitos
da Criança e do Adolescente, cada estado também deve formar o seu e a União
deve organizar um Conselho Nacional. Cada um desses Conselhos tem atribuições
de acordo com as instâncias que representam. Mas, independentemente da sua
instância de atuação, eles não substituem os órgãos públicos, as entidades
particulares e os serviços já existentes. O Conselho Municipal, por exemplo,
não substitui as secretarias ou os departamentos municipais de Educação, de
Saúde ou de Promoção Social. Da mesma forma o Conselho Estadual de Defesa da
Criança e do Adolescente não irá substituir a Secretaria Estadual de Educação,
a de Promoção Social, ou qualquer outra. Assim também o Conselho Federal não
assumirá as atribuições de qualquer ministério, secretaria ou fundação.
Os
Conselhos de Defesa dos Direitos da Criança e do Adolescente devem formular as
diretrizes, articular e coordenar as ações que estes órgãos devem executar e os
programas que eles devem implantar no âmbito das suas competências. Os serviços
existentes continuam sendo prestados. Eles podem ser reformulados, adequados
ou, em alguns casos, extintos. Podem também ser criados outros serviços, de
acordo com as demandas existentes e com a qualidade dos serviços prestados.
É importante ter clareza na definição da competência do Conselho dos Direitos,
pois o seu caráter é deliberativo e não executivo das políticas. Corre-se o
risco de esperar que os Conselhos se ocupem das questões cotidianas do
atendimento, pela visão imediatista, de urgência ou emergência de situações
individuais, o que inviabilizará sua função articuladora e implementadora das
mudanças.
O papel executor e fiscalizador das questões cotidianas da violação dos
direitos está destinado, pelo Estatuto, ao Conselho Tutelar, outro órgão a ser
criado no conjunto das mudanças e do reordenamento institucional. Ao Conselho
Tutelar compete zelar pelo cumprimento dos direitos da criança e do
adolescente, cabendo-lhe atender às denúncias de violações e encaminhá-las para
as instâncias responsáveis pela sua execução. Esses Conselhos serão criados
apenas nos municípios, pois terão ação direta e fiscalizadora sobre a falta, a
omissão ou a violação dos direitos e das necessidades básicas das crianças e
dos adolescentes residentes na sua área de competência.
Considerando que um dos pressupostos básicos do Estatuto é a garantia
dos direitos da criança e do adolescente, e uma vez que esta garantia se
concretiza objetivamente no município, quase toda a discussão sobre a execução
da política de atendimento tem recaído sobre a instância municipal. Entretanto,
as esferas federal e estadual também são responsáveis e solidárias na fixação
de normas gerais, na coordenação das ações e no financiamento das políticas a
serem executadas no território municipal.
Cabe, portanto, apontar como indicativas algumas competências próprias
das esferas estadual e federal na área das políticas sociais sem pretender
restringir ou esgotar a discussão sobre o tema.
Do ponto de vista da esfera federal, pelo caráter normativo das
instituições públicas no país, parece estar mais claro que ao Governo Federal
não cabe a execução direta de ações, salvo em situações expressas em lei, como
é o caso dos benefícios da Previdência Social. Entretanto, à União cabe
estabelecer normas gerais de atendimento, que garantam a universalidade do
acesso aos serviços, a igualdade de condições de atendimento, a equalização de
oportunidades e a redistribuição de recursos que contribuam para diminuir as
diversidades e as desigualdades regionais existentes no país.
Para garantir a normatização, algumas estratégias e linhas de ação
definidas pelos órgãos federais perpassam as demais esferas de governo, através
da articulação das ações e do processo de cooperação financeira.
A primeira, como estratégia para implementação e operacionalização do
ECA nos estados e municípios por parte do governo federal, diz respeito à
necessidade de capacitar e treinar agentes em todos os níveis de atuação, a fim
de colaborar para melhoria das formas de atenção direta às crianças e aos
adolescentes.
O acompanhamento das mudanças no panorama legal constitui-se numa
segunda estratégia da ação federal, tendo por objetivo adequar toda a
legislação pertinente aos direitos da criança e do adolescente, como, por
exemplo: a questão do direito e da exploração no mercado de trabalho; a lei de
diretrizes e bases da educação; a lei orgânica da assistência social, e outros.
A terceira estratégia diz respeito ao reordenamento institucional na área da
política de atendimento direto à criança e ao adolescente. Implica no esforço
de reformulação por parte dos governos estaduais e municipais em relação aos
programas e projetos destinados a oferecer proteção especial a crianças e
adolescentes que se encontram em situação de risco pessoal e social, e,
portanto, excluídas do sistema de atenção básica ministrado pelas políticas
sociais setoriais.
Cabendo à esfera federal a normatização e o acompanhamento das ações; à
esfera municipal a definição e a execução direta dos serviços, qual o papel da
esfera estadual? O Estatuto “é opaco” na definição da competência estadual, no
que diz respeito à política de atendimento. Além de estabelecer a necessidade
de criação de Conselhos de Direitos e Fundos Financeiros, de âmbito estadual,
nada mais é especificado como competência do estado.
Sabemos que os governos estaduais têm sido responsáveis por grande parte
da definição de metas e estratégias e também da execução das ações no âmbito
das políticas sociais. É de bom senso, portanto, que o processo de
municipalização e de descentralização político-administrativa ocorra sem causar
maiores traumas nas estruturas institucionais. Deve-se reservar sempre, ao
estado, a execução direta das ações e dos serviços que, pela sua natureza,
dimensão e complexidade exigem:
a) especialização do corpo de profissionais e agentes executores;
b) recursos materiais e equipamentos sofisticados e de rápida
obsolescência na sua operação;
c) articulação e cooperação institucional entre agências governamentais
de competência exclusiva do estado, como Segurança Pública e Justiça;
d) investimentos e gestão que aumentam os custos operacionais quando
realizados em pequena escala em municípios de pequeno porte.
Da mesma forma que para os municípios propõe-se à efetivação de
consórcios intermunicipais — a fim de racionalizar a utilização de recursos
humanos e materiais e utilizar plenamente os equipamentos e instalações físicas
— propõe-se que o estado desconcentre e regionalize ações de atenção direta
que, pela sua natureza, diversificação e distribuição da demanda, não se tornem
racionais quando geridas e mantidas pela esfera municipal.
Por
ser essa uma questão pouco discutida e analisada, é aqui colocada como ponto de
partida para debate e enfrentamento com todos aqueles interessados em efetivar
uma política de atendimento realmente articulada e conseqüente.
.
Finalizando,
dois aspectos precisam ser considerados: o financiamento da política de
atendimento e a sugestão de democratização e participação nos Fóruns,
objetivando a permanente mobilização da sociedade civil.
A gestão
das políticas, a articulação e a coordenação dos serviços prestados às crianças
e aos adolescentes exigem recursos. Por isso, o Estatuto prevê a criação de um
organismo de apoio ao Conselho Municipal dos Direitos da Criança e do
Adolescente, encarregado de gerir um fundo do município e de captar recursos
para garantir a implementação das políticas sociais formuladas pelos Conselhos.
A
captação de recursos para esse fundo municipal pode ser feita de várias formas.
Os recursos podem advir, por exemplo, de dotação orçamentária do município, de
dotação orçamentária através da transferência de recursos do estado ou da
União, de doações por parte de pessoas físicas ou jurídicas. Quanto às doações
por parte de pessoas físicas ou jurídicas, o Estatuto estabelece, no seu artigo
260, que tais doações podem ser abatidas da renda bruta daquela pessoa, física
ou jurídica, que doa recursos ao Conselho do município onde reside ou, no caso
de empresa, do município onde está instalada.
Uma
das fontes de arrecadação do Fundo, o qual apóia o Conselho Municipal de Defesa
dos Direitos da Criança, são as multas aplicadas pela justiça e decorrentes da
transgressão das normas do Estatuto.
O
dinheiro arrecadado no Município, bem como a verba procedente do Estado e da
União destinada ao implemento das políticas sociais voltadas à infância e à
adolescência, são administrados pelo Fundo. Essa prática se distingue
radicalmente daquela usada para a arrecadação da maioria dos impostos, que são
pagos no município e administrados pelo Estado ou pela União.
O
ECA está em vigor. Ele coloca à disposição do município e da comunidade
dispositivos necessários para a sua implementação e por conseqüência garante às
crianças e aos adolescentes o acesso aos seus direitos. Portanto, ao município
e à comunidade, cabe a instalação do seu Conselho e do Fundo Financeiro através
da aprovação de uma lei municipal.
A
implementação desta legislação, conforme já se afirmou, não é rígida, mas
obedece, principalmente, as características de cada região e localidade. Sua
flexibilidade não é aleatória e nem desvinculada dos princípios e das
diretrizes consolidados no Estatuto. Para que a política de atendimento
expresse realmente o modo de pensar da comunidade sobre as questões relativas à
infância e à adolescência, recomenda-se a organização de um Fórum Permanente
dos Direitos da Criança e do Adolescente, do qual sejam convidados a participar
todas as pessoas interessadas, envolvidas nas áreas relacionadas com os
problemas da infância e da adolescência (pessoas ligadas à Educação, à Saúde,
às Entidades Sociais, aos Sindicatos, às Associações de Moradores), bem como os
representantes locais dos poderes públicos constituídos e de órgãos públicos
estaduais e federais.
Juntas,
as pessoas e as instituições do município devem discutir e, a partir disso,
fixar as prioridades municipais no campo das políticas sociais para a criança e
para o adolescente. O conjunto das prioridades fixadas pelo Fórum Permanente
deve ser transformado em um projeto de lei que, uma vez submetido aos poderes
Legislativo e Executivo municipais e aprovado, virá a transformar-se na lei de
criação do Conselho Municipal dos Direitos da Criança e do Adolescente.
Referências:
ZILIOTTO,
M. C. O Estatuto da Criança e do Adolescente e a Política de Atendimento. Rev.
Bras. Cresc. Des. Hum. II(I): São Paulo, 1992.
Notas:
[1] Marta Cecilia Ziliotto - Assistente
social, professora universitária, chefe do escritório regional da Fundação
Centro Brasileiro para a Infância e Adolescência (FCBIA/SP). Rua 24 de Maio,
250, 7º andar — São Paulo — SP — Cep 01041